第1个回答 推荐于2016-01-23
民国元年《临时约法》设立的内阁制(国务员制)既是孙中山为首的革命党人对袁世凯进行防范的需要,同时也是当时同盟会的主要领导人之一、《临时约法》的草案设计者宋教仁一贯的政治理念的体现。长期以来,史学界关于民初内阁制旨在防范袁世凯专权的观点已成定论,惟对内阁制亦是宋教仁一贯追求和践行的关于国家体制的政治构想这一点上尚欠明确。[1]本文在此,希冀对民初内阁制与宋教仁的政治理念的关系作一比较明晰地描述和分析,并揭示和梳理与防范袁氏专权问题的离合关联,以求人们能够更深刻全面地认识民初纷繁复杂的政治发展的历史。
一
民国南京临时政府于1912年3月10日公布的《中华民国临时约法》第四章第三十四条规定:“临时大总统任免文武职员,但任命国务员及外交大使公使,须得参议院同意。”第五章第四十五条规定:“国务员於临时大总统提出法律案,公布法律,及发布命令时,须副署之。”[2]规定了民国行政体制取责任内阁制。袁世凯接替孙中山任临时大总统后,即因副署权问题与民国首任唐绍仪内阁屡屡发生龃龉。不久,袁、唐终于在是否任命王芝祥为直隶都督一事上发生冲突,结果唐绍仪被迫辞职,内阁重组。袁世凯由此迈出了破坏约法第一步。有鉴于此,史家大多看到了民初内阁制对袁氏的防范功能。问题是这固然可以表明《临时约法》的这一体制设置有先见之明,但同时也意味着责任内阁制这一约法中民国行政制度的基本规定具有随机应变、因人设法的性质,缺乏《临时约法》应有的宪政学理渊源和共和体制的现实基础,隐含了袁世凯破坏约法的某种合理性。这样一种对历史的解读其实是失之片面的。
《临时约法》是南北议和以后,民国临时政府参议院1911年2月7日以宋教仁所写的55条《中华民国临时政府组织法草案》为基础而修订的。约法中规定民国行政制度取内阁制并非只是因为当时南北议和渐成,袁世凯将即临时大总统之位而需加绳墨,另一个直接的原因是宋教仁一直主张实行责任内阁制。宋是当时同盟会列孙中山、黄兴之后的第三号领袖人物,在革命党人中政治法律的学养见识堪称第一。宋教仁在留学日本期间就精研欧日多国的议会制度和国家制度,翻译了多部英、美、德、日等国的宪法或法律,在对西欧国家及日本政治制度充分了解和比较研究的基础上,最后认为中国应取内阁制为宜。由宋主笔创制的临时约法自然要反映这一政治构想。
武昌起义,一呼百应。革命党人在进行民国新的中央临时政府组织形式的设计时,宋教仁就曾力倡建立责任内阁制度。宋教仁以责任内阁制为民国政府体制形式的政治主张,在辛亥革命后是一以贯之的。1911年10月10日武昌起义后,宋教仁与黄兴、田桐等十余人于10月28日到达武昌。黄兴主军事,宋教仁主政治,主要致力于修订由汤化龙等立宪派于10月16日提出并由军政府宣布的鄂州约法。鄂州约法于10月底至11月上旬完成并在12月2—6日革命党人机关报《民立报》公布,名称为《中华民国鄂州约法及官制草案》。约法第四章《政务委员》已经有内阁制设计模样。12月3日,雷奋、马君武、王正廷起草的临时政府组织大纲公布,大纲对政体采用总统制,有关法规规定甚不健全。因而12月11日在《民立报》公布时,宋教仁特写了按语加以批评。因而与马君武等人结怨,以后矛盾又进一步加深。12月10日,宋教仁从武昌出发奔宁、沪方向。12月15日,宋在上海江苏教育会与各省代表相会,竭力说服各省代表同意“决定中国采用统一制,立责任内阁,设政府于武昌。”[3]马君武因此攻击宋教仁意在让黄兴出任大元帅,自己想当总理。12月26日,孙中山回国抵上海的第二天,在沪的同盟会领导人黄兴、宋教仁、陈其美等各方下午假哈同花园宴请孙中山,“席次,克强与英士、钝初密商,举总理为大总统,分途向代表示意。”晚上“复集总理寓所,会商政府组织方案”时,孙中山和宋教仁之间却发生了意见分歧。“宋钝初主张内阁制,总理力持不可,克强劝钝初取消提议,未决。”[4]孙中山反对的理由是:“内阁制乃平时不使元首当政治之冲,故以总理对国会负责,断非此非常时代所宜。吾人不能对于唯一置信推举之人,而复设防制之之法度。余亦不肯徇诸人之意见,自居於神圣赘疣,以误革命之大计。”[5]因而在意见不一的情况下,孙中山以内阁总理之职询请黄兴、宋教仁就任时,黄、宋均表示无此意愿。
上海会议结束后,宋教仁等人自沪返宁。12月31日晚,根据黄兴带来的孙中山的意见,各省代表开会,讨论修改一个月前由11个省都督府代表会议公布的《中华民国临时政府组织大纲》。宋教仁、居正等人即时提出临时政府组织法一系列修正意见。关于内阁制,修正案中对原大纲的第十七条,“拟改为国务各员执行政务。临时大总统发布法律及有关政务之命令时,须副署之。”[6]修正案通过后,由于修正大纲中还有临时大总统得自由制定官制官规,无须经参议院同意之条文,一时以宋教仁谋为内阁总理之言风生水起。马君武等不少人认为,既然官制官规由临时大总统自由制定,则可以随时设总理一职,作为某种政治安排和交换,宋教仁亦可以随时被孙中山任为总理。故误会宋提出的临时政府组织大纲修正案中内阁制等条包有谋私之心。宋对此感到“百口而莫解”。[7]民国元年1月1日,孙中山在南京就任临时政府大总统。第二天,各省代表复开会议决临时政府组织大纲的修订。江、浙、皖、桂、闽五省代表认为前日会议代表人数不足十省,且“於夜间行之”,而“於前日之议决修正案又提出修正案”,删除了国务各员副署权的条文,对临时大总统制定官制官规及任免的权限加上“须得参议院之同意”之句,恢复了原大纲的有关规定。[8]宋教仁的内阁制提议在1912年1月2日颁布的《修正中华民国临时政府组织大纲》中没有被采纳。
这一情形对宋教仁产生了相当不利的影响。在参议院讨论通过临时政府内阁简任官员名单时,孙中山提名宋教仁任内务部总长,但“因宋教仁以主张修改临时政府组织大纲,失代表会信任,多数反对之。”[9]1912年2月初,由孙中山咨请,南京临时政府设法制院,宋教仁任院长,编修“临时政府一切重要法制”。由此宋教仁塞翁失马,得以履其所长,践其主张。1912年2月7日,参议院召集临时约法起草会议,讨论总统制或内阁制等问题时主张不一,“中山为此特邀集同盟会籍议员及干部共同研商,总统府秘书长胡汉民与法制局长宋教仁,各持不同意见,辩论颇烈,经国父排解,确定‘中华民国主权属于国民全体’,是为临时约法精神之所在,乃由宋教仁起草,至三月八日全案遂告通过。十一日由临时政府予以公布,凡七章五十六条。中央政府仿照法国内阁制度,特别看重人民之权利与义务。”[10]《临时约法》在修订过程伊始,参议院以自己的职责权限所在,曾拒绝了宋教仁为首的法制院(局)送来的作为修订约法“参考”的《中华民国临时政府组织法草案》,原案曾拟取总统制。但随着南北议和渐成,袁世凯即将继任临时大总统,参议院在修订约法中,始以宋教仁原来起草的参考草案内容,特别是内阁制的国家行政权力机关设置为基础,而修订了《中华民国临时约法》。由此,临时约法对宋教仁的思想和主张经历了一个从拒斥到吸纳的过程,同盟会内部对宋教仁的政制设计也经历了一个从争论到认同的过程。虽然,这一转变过程中参与的人员接受宋的看法的原因是各不相同的。
从另一视角,主要是权力结构的关系看,临时约法中设置的内阁制并非完善。临时约法中的内阁制企图取英国内阁制和美国总统制之长,更像当时的法兰西第三共和国的政府体制。但当时法国的政府内阁面对议会和总统就是“一仆二主”,两姑之间难为妇,内阁因此经常更迭,长不过二年,短的仅为数天。不过,宋教仁对民国政府体制的这一设计当时并未看到这一问题,宋对以议会制为基础的内阁制是情有独钟的,也是从他自己关于政治政体的理解出发,秉公主张和推行的。唐绍仪辞职后,宋教仁等同盟会阁员坚辞所任之职和宋以后在参议会中推动组建大国民党,参加第一届国会选举,都反映了宋的政治追求。
二
宋教仁倡行内阁制,障碍之一是他自己。以宋教仁的处境地位和学识能力,很容易使人感到宋是在为自己的名位鸣锣开道。章太炎在同盟会准备推举孙中山为总统时,曾言“若举总统,以功则黄兴,以才则宋教仁,以德则汪精卫。”[11]章太炎还在1911年12月1日就发表了“总理莫宜于宋教仁”的宣言,认为“至于建置内阁,仆则首推宋君教仁,堪为宰辅,观其智略有余,而小心谨慎,能知政事大体,虽未及子房、文终,亦伯仲于房、杜。”[12]斯时,因章发表“革命军起,革命党消”等言论,与孙中山等同盟会多数人已生离隙。故章之宣言使宋教仁左右为难进退维谷。胡汉民在其自传中曾表露过人们对宋的这种不满和猜忌:“钝初居日本,颇习政党纵横之术,内挟克强为重,外亦与赵、张、汤化龙、熊希龄相结纳,立宪党人因乐之以进，宋之声誉乃骤起,故章炳麟才之。然终以党人故,克强不敢夺首领之地位,钝初始欲戴为总统,己为总理,至是亦不得不服从党议,然仍主张内阁制。”[13]就内阁制与宋教仁个人进退的关系而言,胡汉民的这段话说得甚重,大有揭示宋教仁“司马昭之心”的味道。但是这样的联系和指责并不成立。宋教仁在1911年11月上旬为湖北省拟就的《中华民国鄂州约法及官制草案》中就已经设计了省内阁制。第四章关于“政务委员”的规定第三十九条为:“政务委员于都督公布法律及其它有关政务之制令时,就于主管事务,须自署名。”[14]显然不可以从中推出宋教仁有担任湖北省“内阁总理”的用心。
对于诸如此类飞短流长的猜忌,宋教仁在1913年3月15日于《民立报》发表的《答匿名氏驳词》长文中,曾坦陈心迹,如实申辩:“世人诬吾运动总理,由来已久,吾虽无其事,实不欲辩,且因以自励,盖已久矣。夫人之志为总理,岂恶事哉?而乃非笑之如是,吾实不解。国家既为共和政治,则国民人人皆应负责任。有人焉自信有能力愿为国家负最大之责任,此国家所应欢迎者。……人苟可以自信,则不妨当仁不让。世人之亦只问其有此能力与否,不能谓其不宜有此志。吾人惟自愧无此能力,固不欲当此大责任,吾人之志则不讳言,实深愿将来能当此责任者也,且希望人人有此希望者也,惟枉道以得之则不可耳。”[15]宋教仁之所以不避不畏流言疑忌,坚持民主共和政体的行政制度取内阁制形式,源于他自己的政治理念。
首先,宋教仁认为内阁制是一种制约性较强的责任制。辛亥革命以后中国的政治变革在君主专制政体覆灭后必将为“趋于民权的立宪政体”。这一政体在当时世界上有两种具体的组织形式: 一种是美国总统制,一种是法国责任内阁制。宋教仁曾经赞同过总统制,但经过思考研究,转而力主内阁制。因为在宋教仁看来,“内阁不善而可以更迭之,总统不善则无术更易之,如必欲更易之,必致摇动国本。此吾人不取总统制而取内阁制也。”[16]由于民主共和政体往往较之过去专制政体有相当的不稳定性,宋教仁则想把由“责任”约束导致的不稳定性限于一定范围内,“主张政府由政党组织内阁,实行担负责任。凡总统命令,不特须阁员副署,并须由阁员起草,使总统处于无责任之地位,以保其安全焉。”[17]这就是想使政府在“实行担负责任”,易受议会质询杯葛的同时不致于产生大的政治动荡,寻求一个政治动态稳定的缓冲平衡点。
其次,宋教仁认为责任内阁制必将导致良好的议会政治和政党政治。因为责任内阁只能由议会中的多数党推出,才可以负起应有的责任。而这又势必促成议会政治和政党政治的发达,使议会有权,政党有为。由于民初“混合、超然诸内阁之弊,既已发露,毋庸赘述”,所以,宋教仁以英国为例说明“吾人既主张责任内阁制,则尤希望此制之实现,欲此制实现,则莫若明定宪法国务总理由众议院推出,盖必须使国会占多数之政党组织完全政党内阁,方举责任内阁之实,而完全政党内阁则非采用此法不能容易成立也。故吾党主张宪法中规定国务总理由众议院推出,以促使责任内阁之容易成立。”[18]这一政治权力的竞争模式和学理脉胳是民众加入政党,政党竞争议会,议会竞争内阁,形成民主共和政治的有序权力竞争。宋教仁对于民国政党政治的期望是“一国政党之兴,只宜二大对峙,不宜小群分立。”[19]即既不要多党制,也不要一党制,而是两党制。1912年8月,同盟会、统一党、共进会等党派合为国民党,正是为了克服当时党派林立,意见纷杂,纵横捭合,混乱无序的局面。宋教仁在合并声明中宣布诸党合并是为了“以从事于民国建设之事,以靳渐达于为共和立宪国之政治中心势力,且以求符于政党原则,成为大群,藉以引起一国只宜二大对峙之观念,俾其见诸实行。”[20]这一宣示表明了宋教仁对现代政党政治应该如何运作的设想和期盼。
再次,辛亥革命,肇自地方,民初各省俱呈“独立”分离趋向,内阁制则有助于强化中央集权,对中央和地方关系重新整合。早在宋教仁留学日本时期,就有日本《国民新闻》报记者与孙中山、宋教仁争论中国革命是否会引起中国分裂问题。宋认为革命既然成为国民的共识共举,“何不能统一之有乎?”但革命后却出现了中央权威骤降,地方分离坐大的局面。因而新的民国国家结构形式取联邦制还是单一制成为国人关注的焦点。宋教仁主张建立单一制国家,“吾党不特主张宪法采用单一国制,并力谋实际上举单一国之精神。”[21]而单一国制的行政制度和政府模式在当时唯一可取的是法国的内阁制。所以,内阁制在宋教仁看来是避免国家分裂动荡,组建单一制国家中央集权的不二法门。这可以说是宋教仁坚持内阁制的主要原因之一。
最后,宋教仁主行责任内阁制还希望排除旧官绅势力,使政权掌握在同盟会、国民党的“政党内阁”手中。辛亥革命后,新旧力量在政权中杂揉兼容,共和政权存在着结构性矛盾和危机。早在南京组织临时中央政府初期,宋教仁就想以此来削弱旧官僚黎元洪的影响力。以后在袁世凯、黎元洪分别为正、副临时大总统的情况下,宋教仁为在国会中组织“完全之政党内阁”进行了卓有成效的工作。在其代表国民党提出的政纲中要求内阁既然承担责任,则在总理由众议院推出后,“其他国务员则由总理组织之,不须国会同意。”[22]
三
宋教仁主张责任内阁制并非没有防范制衡袁世凯的用意,上述最后一点分析就点明了这一用意。在南京参议院讨论如何通过约法来防范袁世凯时,曾经还有一种意见,认为通过地方分权来防范中央“持权者”之专制野心。胡汉民即持这一意见并与宋教仁相争论,其回忆录对此有较详的记录,胡汉民的这一想法是否具有可行性是值得怀疑的。因为,首先中国自秦汉以来一直实行中央集权,地方区域和建制屡经因革调整,省一级已经多不具有完整形胜之区,不足以抗衡中央;其次,辛亥革命原为避免国家民族瓜分豆剖、亡国灭种之祸,以富强国家为革命的合法性基础之一,而地方分权搞得不好即成地方割据。当时波兰、奥地利等国因地方统而不一或亡或弱;日本、德国、意大利因统一而强大,经验教训足以警醒国人,时论对此颇多评说。因而为制约袁氏而试验地方分权自治,其政治后果与责任是革命党人担当不起的;其三,从当时的实力对比看,同盟会居地方的势力也不过粤、湘、赣、皖数省,即使分权自治、以同盟会地方之力也不足以制约袁氏军事力量。故宋教仁对胡汉民所担忧的中央集权可能导致“持权者”专制野心的问题认为:“君不过怀疑於袁氏耳。改总统制为内阁制,则总统政治上权力至微,虽有野心者,亦不得不就范,无须以各省监制之。”[23]可见宋教仁是看到责任内阁制可以对袁世凯集权独裁的图谋进行约束这一作用的。正是在这一点上宋教仁与孙中山的想法是共同的。
但是孙中山对责任内阁制的功能、作用、意义和政治学学理基础与宋教仁的看法是有很大分歧的。在临时大总统一职让于袁世凯之际,许多革命党人认为:“夫袁氏之不足恃,岂待今日而后知之?溯彼一生之历史,不过一反覆无常小人耳。……彼盖乘时窃势,舞术自恣之人耳。”[24]反对孙中山让位于袁。因而孙中山把内阁制看作是防范袁世凯背叛民国、专制独裁野心的重要措施。“因人设法”之说,只能是孙中山等部分革命党人的所为,而不可推及整个同盟会,尤其是后来经宋教仁提议公开成立的国民党。孙中山后来并不认为这一制度应是民国民主共和政体行政制度的主要建构,在孙中山著名的“五权宪法”政治设计中没有责任内阁制的内容。在以后的历次“护法”、“护国”军事行动的出师之名中也未明确提出责任内阁制的问题。1921年3月20日,孙中山在广州作关于“五权宪法”的演讲中说:“在南京所订民国约法,内中只有‘中华民国主权属于国民全体’一条是兄弟所主张的,其余都不是兄弟的意思,兄弟不负这个责任。”[25]
在宋教仁看来,实行责任内阁制不仅在巩固国家统一,加强中央集权,发育民国议会政治和政党政治上具有决定性的意义,而且在总统和作为行政首脑的总理之间职责权限的关系上,可以进行制度化的互相规范制约。宋教仁将国家的行政权归于内阁,其指向性不是当总统的某个人与当总理的某个人,而是总统和总理的职位的责任和权力的界定。尽管宋教仁主行内阁制,有志为总理,但是他认为这与其说是权力争斗,还不如说是政道实践,坚信自己是道德清白、公正无私的。宋教仁以后在内阁制中的进退,在参议会中不遗余力地进行壮大国民党的活动,在民国第一届国会建立之前的竞选活动等,都是以此为基础和出发点循宪政学理次第展开的。宋教仁在第一届国会选举中,其在各地的演说对袁世凯政府确实批评指责较多。但在宋看来,这应是共和政治中不同的政治力量之间的正常攻讦和竞争。1913年3月20日,宋教仁因他主持改组的国民党在民国第一届国会选举获胜后北上,在上海火车站被袁世凯当局所派的刺客开枪击中。正是因为如此的清白无辜心态,他对何人下此毒手百思不得其解,喃喃自语:“何人欲杀我?”数遍。宋教仁在重伤弥留之际授意黄兴代拟的致袁世凯电文中告白并嘱托:“今国基未固,民福不增,遽尔撒手,死有余恨。伏冀大总统开诚心,布公道,竭力保障民权,俾国会得确定不拔之宪法,则虽死之日,犹生之年。”[26]其鸣其言,哀兮善兮,足见其为国为民的一片赤诚和对自己政治理念至死不渝的追求。孙中山在给宋教仁的诔词中说:“为宪法流血,公真第一人。”宋被刺杀,正如当时舆论在悲愤的同时对民国民主前途表示出的担忧那样,不仅意味着宋个人的悲剧,而且意味着民初共和政治现代化的努力的悲剧。这一政治现代化进程从此进入急剧下降的通道,并且很快转入了一个长时期以“枪”说话的时代。本回答被提问者和网友采纳