第1个回答 2013-05-29
城市管综合执法自从开展以来就备受争议，这种争议不仅仅来自社会和舆论，甚至法学界对城市管理综合执法也存在不同的观点。与此同时，作为承担城市管理综合执法职能的各地城市管理综合执法机关又明显感觉到，在日常执法中执法难度异常艰巨，暴力抗法事件层出不穷，有些地区的城管执法甚至可以说是举步维艰。
由于城市管理综合执法目前还处在一个初级阶段，就以法的阶位来说目前我国还没有一部城市管理综合执法的实体法律或是行政法规，基本上我国的城市管理综合执法在实际执法上都是适用最低阶位的法：地方性政府规章、部门规章和地方性法规。但是无论如何，即使最低阶位的法也是广义上的法律。因此，城市管理综合执法就是广义上的行政执法。
1、指引作用在城市管理综合执法中的现状和问题 法的指引作用可以使得人们对照法律的规定对自己的行为进行导向，继而产生影响，并以此为依据来决定自己的行为是否可以实施。笔者通过一线执法研究发现，就目前城市管理综合执法的相对人来说，法的指引作用在他们身上基本失效。例如：对于乱设摊的当事人来说，法律法规明确对这一行为进行了禁止性规范，依据法的指引作用理论上人们应当预见到一旦实施了这一行为必然会受到法律的制裁，人们不应当主动去实施这一违法行为。但是事实并非如此，通过笔者对设摊者的研究发现，乱设摊者普遍认为自己的乱设摊行为并非一个违法行为，他们认为只要能够赚钱“不偷不抢”就不是一个违法行为，不应当受到法律的制裁，更有甚者认为城管执行法律的执法行为是一个非正义法律行为。
笔者通过对城市管理综合执法相对人的研究认为，在城市管理综合执法中法的指引作用在人们的普遍认识上产生了一个偏差，这种偏差不仅仅出现在违法者身上，更为严重的是这种偏差更多的是出现在普通大众之中，这就是为什么城管执法时极少得到群众认可的根本原因。因此，可以说法的第一大规范作用——指引作用，在城市管理综合执法中已经失效或者说已经扭曲。
2、评价作用在城市管理综合执法中的现状和问题 法的评价作用在法的五大规范作用中有着重要作用，它可以指导人们的是非观念，让人们知道什么是对的什么是错的，换而言之，法的评价作用将使人们明确什么行为是合法行，为什么行为是违法行为。当发生一个违法行为时，按照法的评价作用理论来说该行为应当像“过街老鼠，人人喊打。”人们应当纷纷指责这一行为，并要求执法机关对这一行为进行法律制裁。然而在城市管理综合执法中这一评价作用显然失效。笔者通过一线执法研究发现，当城管进行执法时人们对违法行为往往抱有一种赞同的心理，可能这是出于一种盲目的同情心也有可能出于其他原因。但是就法的评价作用来说，它要求人们对他人的行为要有一个合法评价标准，只要是法律禁止的行为就应当做出一个否定的评价。事实上就目前人们对涉及城管执法的一些违法行为其在评价作用上是产生了一个极大的偏差，可以说这种偏差直接导致了许多相对人敢于进行违法行为，因为人们对于这些违法行为并未给予一个否定的评价。而且在城管进行执法时周围群众对这一违法性行为也是根据这一非否定的评价来评价城管的执法行为的正义性和合法性，如此也就导致了城管执法没有一个较好的执法基础。正是由于法的评价作用在城管综合执法中的失效或是偏差，使得违法者的违法行为更加堂而皇之，城管执法举步维艰。
3、预测作用在城市管理综合执法中的现状和问题 法的预测作用是人们得以预计他人将为何行为和他人将如何为行为以及他人的行为将有何种后果的根本保证。通常来说，只要是法律禁止的行为人们都会自然而然的预先估计他人不会去做，因为一旦他人做了这一禁止性行为其后果是可以在现行法律规范中预见的，也就是说该行为必然会遭到法律的制裁。但是，笔者通过对城管一线执法的研究发现，法的预测作用在城管执法中完全失效。例如乱设摊执法来说，人们根据法律的事先设定应当可以估计到他人不应当进行乱设摊这一行为，一旦这一行为发生必然会遭到国家执法机关的制裁，因为法律规定合法的交易应当在一个合法的场所进行。但是事实恰恰相反，现实是人们对于这一行为的预测是：乱设摊是一个现状，是他人得以谋生的途径，只要有人想设摊就可以设摊，至于它的法律后果存在极大地不确定性，有的甚至预测可以通过一些非正常手段来逃避制裁。
一旦法的预测作用在城管执法中失效就意味着人们不能正确的预先估计人们之间将怎样相互行为，对禁止性行为的后果不能正确认识，这样如何才能使得人们对自己的行为作出一个合法、合理的安排呢。当城管执法中这种预测作用丧失或是产生混乱的话，人们的对于城管执法必然不能理解，因为在他们的“预测”中城管执法的内容不是法律的禁止性行为，而是人们正常的相互行为，更有甚者反而对城管执法不能“预见”到，这样就使得城管执法更加困难。 本回答被网友采纳