增值税制虽然使同一行业的企业之间增值税税负基本相同,但不同行业企业之间的增值税税负相差较大,违背了增值税税负不因行业、企业和产品差异而有差别的原则。在销售收入既定的情况下,增值税税负水平主要取决于增值额的大小和税率的高低。现行增值税税负分布不均,使得处于不同行业企业之间的竞争能力出现差别,影响了企业之间的公平竞争,不适应市场经济发展的要求。
2.影响了对税负较高行业的投资,不利于经济结构的调整和优化。经济结构失衡是我国经济运行中存在的一个深层次矛盾,加快经济结构调整的步伐,推动产业结构优化升级,是当前我国宏观经济政策的主要目标之一。就我国目前经济现状而言,促使经济结构优化升级的主要途径,是加强对企业原有设备的更新和技术改造,增加对高新技术产业的投资。然而,我国现行的“生产型”增值税使得企业更新设备、改造技术和从事高新技术产业的增值税税负较高,建设这些项目的投资多于一般产业,投资成本增加,经营风险加大,影响了企业技术改造和投资的积极性,进而影响到经济结构的有效调整和优化。正如有些厂长经理所说,“不搞技改,是等死;搞技改,则是找死”。只有尽快实施增值税转型,才能从根本上解决这个问题。
二、征管方面
(一)机制严重受损
我国现行的增值税实行凭增值税专用发票注明税额进行税款抵扣的办法,强化了增值税管理内在监督制约机制作用,有利于保证税收收入的稳定增长。然而,目前增值税管理的内在制约机制正面临挑战。(1)增值税一般纳税人的数量逐年递减,制约机制赖以生存的主体日益萎缩。按照增值税有关规定,只有增值税一般纳税人才能实行凭增值税专用发票抵扣进项税额,因此,保证增值税一般纳税人必要的规模,是增值税管理内在制约机制有效运用和发挥作用的必要前提和重要基础。由于各种原因,自1994年税制改革以来,广东省增值税一般纳税人的数量逐年减少,内在制约机制在增值税纳税人中的覆盖率不断下降,1996年为16.5%,到1998年则降至9.36%。(2)增值税专用发票管理的难度越来越大,制约机制赖以依存的载体问题很多。由于增值税专用发票(包括其他一些法定扣税凭证)具有抵扣税款的特殊功能,一些不法分子不惜铤而走险,疯狂利用增值税专用发票进行各种涉税犯罪活动,如伪造、虚开、代开、盗窃、改码等,形式多种多样,花样层出不穷,金额越来越大,后果愈来愈严重。如1995年查处的“鼎湖”案件,虚开增值税专用发票金额36.9亿元,其中价款31.6亿元,增值税税款5.3亿元。1998年查处的浙江“金华”案件,虚开增值税专用发票金额63.1亿元,其中价款53.93亿元,增值税税款9.17亿元。更为严重的是,不法分子利用高科技手段伪造增值税专用发票已达到了可以乱真的地步,使增值税专用发票管理的难度不断加大,危及整个抵扣链条的严密性和有效性。
增值税抵扣链条严重受损,内在制约机制作用逐步减弱,直接影响了我国税收改革和经济发展的顺利进行。
1.直接危及了我国增值税乃至整个税制改革的成败。由于目前在增值税专用发票管理上存在的问题很多,漏洞很大,不少地方为了防止税收流失,采取“定率”或“保底税负”等办法征收增值税,致使凭增值税专用发票扣税制度流于形式,有倒退到税制改革前采取“实耗扣税法”甚至按产品税征收的老路上去的危险。增值税在我国税制中占有极其重要的地位,如果增值税改革失败,整个税制改革也不可能取得成功。
2.增值税的征管效率明显降低。由于增值税抵扣链条中断,抵扣凭证存在的漏洞不断增多,增值税收入流失现象日趋严重,征管效率(即实际与潜在VAT税收收入之比)下降。国际货币基金组织1998年的一份研究报告认为,我国增值税的征税效率已由1995年的55%降低到1996年的43%。
(二)管理模式单一
目前我国的增值税管理主要集中在管好增值税专用发票上,通过管住这张票,实现对增值税进、销项税额的有效监控,从而达到保障增值税收入的目的,也就是通常所说的“以票管税”模式。然而,由于现阶段我国所面临的社会环境,尤其是还很不具备现代化税收管理手段,使得我国增值税的这种管理模式并不完全适应现实需要,有效性比较差。(1)“以票管税”模式取得实效的前提是要管住管好增值税专用发票,而在目前条件下,增值税专用发票既难管住,也难管好,通过管理这张票来达到管好增值税的目的比较难。(2)“以票管税”模式本身存有缺陷,难以解决纳税人销售不开票、隐瞒经营收入等问题。“以票管税”模式要真正实现有效管理增值税的目标,必须以增值税一般纳税人所有的销售收入均如实填开增值税专用发票为前提。然而在现实中,企业销售不开票的行为大量存在,“零申报”、“负申报”等异常现象比较严重,在纳税异常企业中低税负企业所占的比重较大。如1997年广东省对全省99498户增值税一般纳税人进行了为期3个月的检查,属于纳税申报异常的有23763户,占一般纳税人总户数的23.88%;低税负的有12618户,占纳税申报异常企业总数的53.1%;共查补税款31230.44万元。
增值税这种管理模式具有较大的局限性,存在明显的弊端。
1.加大了增值税管理风险。“以票管税”模式,把管好增值税的“宝”完全押在管理增值税专用发票上,在目前情况下,存在很大风险。因为现阶段我国管理增值税专用发票,主要依靠手工管理方式,管理质量不仅取决于税务人员的业务素质,而且与其法制观念、责任意识直接有关,人为的不确定因素太多,稍有闪失,就会给增值税管理带来巨大风险。
2.误导了增值税管理思想,忽视了对增值税的综合管理。“以票管税”不失为加强增值税管理的一条思路,但作为一种模式来强调,容易误导人们管理增值税的思想,以为管好增值税,只要管好增值税专用发票就行了,从而放弃了对增值税一般纳税人的账册、库存、资金、户头的全面监控,把对增值税纳税人的综合管理简化为对增值税专用发票的单项管理,影响了增值税管理的质量。
(三)治税环境严峻
借鉴各国增值税改革的经验,增值税管理需要有一个良好的社会环境,包括立法程度、纳税意识、执法责任、管理水平等,社会环境又包括内部和外部两个方面。就我国推行增值税所面临的社会环境而言,还有待于进一步改善。首先,从内部来说,执法人员的责任意识较为淡薄,随意性比较大,有法不依、执法不严的现象还很普遍,主要表现为少数税务执法人员在增值税管理工作中,有章不循,有的甚至徇私枉法,内外勾结,共同作案。其次,从外部来说,全社会依法纳税和依法治税的观念还不强,具体表现在有些纳税人偷骗增值税的动机强烈,税务违法案件有增无减,特别是少数地方党政领导随意干预税务机关依法行政,甚至指使、纵容偷骗国家税款的违法行为。
增值税管理所面临的社会环境不完善,对强化和改进增值税管理十分不利。
1.破坏了国家税法的统一,扰乱了正常的税收秩序。在增值税管理过程中,有些地方不严格按照国家税法的规定执行,而是擅自制定违反全国统一规定的“土政策”,使得国家统一税法名存实亡,不仅破坏了国家税法的统一性和严肃性,而且扰乱了正常的税收秩序。
2.增加了增值税管理的难度,提高了税收成本。由于各行其是,自定章法,虽然有些规定从本地区来看有利于强化增值税管理,但从全局来看,却可能产生管理漏洞,为不法分子偷骗国家税款打开方便之门,给增值税管理增加了新的难题。为堵塞征管漏洞,改进增值税管理,势必要投入更多的人力、物力和财力,从而使得税收成本居高不下,呈不断增长之势。
(四)管理手段落后
增值税是世界上较为先进的税种之一,其征收管理对社会环境和技术条件的要求比较高。综观各国推行增值税的实践,凡是
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