新型城镇化一定要统筹安排，优化配置，实事求是，逐步推行。
自2011年城镇化率到达51.27%以来，我国城市人口超越农村人口进入以城市为主要发展载体的经济社会，几千年农耕文明为主体的农村社会将逐步走进历史。这无论对中国还是世界来说都是巨大的进步和历史的贡献。在城镇化过程中大量的农民正在由农村走向城市，并且逐步实现着身份的转化。但是，“三农”问题依然在考验着我国城镇化的健康发展和经济社会转型，尤其是城镇化过程中的农民利益保护问题很值得我们重视和研究。
一、农村支援城市的局面依然持续
在计划经济时代，为了推进工业和城市的发展，我国政府实行了工业品、农副产品有差别价格体系，形成了工业品价格明显高于农副产品价格的“剪刀差”，农业承担了为工业化、城镇化积累财富的任务。由于当时严格的户籍制度和农业生产资料的集体所有制限制，农民被绑缚在土地上。农业、农村和农民为工业化、城市化支付了高额的成本，但农民的收入极其有限，农民的生活水准与城市居民相比存在很大差距。中国农民这个十分厚道和最能忍耐的群体，用他们的奉献和脊梁支撑了中国工业化的起步发展，为城市提供了源源不断的、价格低廉的粮食和农副产品。
实行改革开放政策以后，中国计划经济体制被打破，农民终于可以摆脱那不能“完全”使他们致富的农村，走向城市，进入了城市居民不愿进入的“脏、苦、累、险”行业。在农民走向城市的过程中，一部分人逐步的变成了市民，享受着和城里人一样的政治待遇和物质待遇；更多的一部分人则成了所谓的农民工，这些人在城里可以做一些工作，可以养家糊口，或者勉强养家糊口，不得不像季节工一样穿梭于城乡之间。农民工在城里几乎难以融入当地的社会组织，游离于主流社会之外，已是一个不争的事实。农民工用他们勤劳的双手建造了成千上万栋高楼大厦，却难以在城市里拥有自己住房；他们为城市发展作出了巨大贡献和牺牲，却难以获得市民身份的认可。因为城市户籍附带着较多福利和待遇，要以此在短期内全面惠及和满足庞大的农民工群体实为国家财力不及、城市生产力水平及城市规模所限。这里既有制度的缺失也更有国情的无奈！
在中国工业化、城镇化的进程中，农村的大量土地被以很低的价格贡献给城市和工业发展，而农民几乎没有得到与之相应的多少实惠。毋容置疑，政府利用土地垄断收益大量投入城市建设和工业发展才是城市出现了欣欣向荣的局面，工业化得以持续进步，推动了整体经济社会的长期向好发展。不可否认，尽管这几年政府减免了农业税、农民种地还给补助款、农民参加合作医疗等等，为农民做了大量的实事好事，但投向三农的资金与投向城市和工业的资金相比还是偏小了一些。重城市轻农村，重工业轻农业、重市民轻农民的政府管理理念依然在一些地方流行。以至于三农问题积重难返，城镇化建设质量偏低。
二、地方土地财政的密码解析
土地出让金已成地方财政的重要来源。城市政府的财政收入、城市建设的资金有相当一部分来源于农民赖以生存的土地。这就是人们所说的土地财政。“在许多二三线城市，土地出让金能占到当地财政收入的30%甚至更高。除了出让时的直接收益，土地也是地方政府招商引资最重要的资源，除获取大的产业项目和投资外，也可通过融资平台公司，成为地方的债务杠杆。”笔者曾长期工作在政府建设主管部门，对于地方政府财政收入的情况还是有一定了解的：在欠发达地区的县级甚至地级政府，相当大程度上的发展资金都依赖于土地出让金的收入。农民手里所拥有的土地（按我国法律规定属于集体所有），通过招、拍、挂程序，政府就可在征地过程获得高于原征地价款的数倍甚至数十倍的垄断收益。据2013年1月8日中国指数研究院发布2012年土地市场报告称，2012年全国300个城市土地出让金总额近2 万亿元。
征地价格不能反映市场经济规律。按照目前的土地管理法的规定，土地征用费包括补偿费和安置补助费两部分，但其总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。按照一般情况计算，每亩土地征收补偿不会超过6万元，折合到每平方米补偿不足100元人民币。 即使补偿费再提高10倍，那么，就是说补偿标准提高到40倍，土地的补偿每亩也不会超过8万元，每平方米土地折合约120元，这样的标准显然从制度层面上未能为体现土地价值提供支持。也就是说，土地作为市场经济体制中的生产要素，并没有体现它应有的市场价值。政府之所以能用较低价格从农民手里征得土地，根本原因在于政府是一级市场的惟一垄断者和主导者，农民并不具备成为集体土地交易的一个主体资格或身份，不能构成与政府进行土地交易价格谈判的市场主体。“土地价格往往以法定的、政府定的、或专家或舆论定的任何其他补偿标准为准”，而非市场决定。
三、国外城镇化的经验引发的启示
城镇化是人类社会进步的重要标志，城镇化的过程就是农民在工作上由从事农业产业转向非农产业，生活空间上从农村走向城市，身份上实现由农民向市民的转变，城市逐步成为经济社会的主要集聚地的过程。从各国城镇化的实践来看，工业化与城乡统筹是城镇化健康发展的重要经验。
工业化推动模式。以日本为例，在1945年战败后城镇化率只有28%，但到了2011年城镇化率就达到了91.3%，远远高于东亚地区55.6%的平均水平。日本在整个城镇化过程中主要依靠工业化推动，使得大量的农民进入城镇而成为市民，使得国家有资金进行城市的建设，形成了工业化和城镇化的良性互动。为解决大城市急剧扩张，而中小城市与小城镇发展缓慢的问题，日本政府在工业化成功后除拿出大量资金投资中小城市及小城镇的基础设施，改善城镇环境外，还颁布了《向农村地区引入工业促进法》、《关于促进地方中心小城市地区建设及产业业务设施重新布局的法律》等一系列法规，通过工业化和城镇化引导农民向周围城镇集中，实现了有效就业和稳定的城镇化。日本学界认为，政府推动城镇化建设不能只想着修路盖房，而是要找到适合当地的产业方向。只有实现了工业化，创造出充足的就业机会，城镇化才能有保障。日本在推进工业化、城镇化的同时十分注重保护农业和农民利益。日本政府长期对农业给予了巨额财政补贴：上世纪80年代以来，政府的农业补贴始终保持在4万亿日元左右。据测算，1985年平均每公顷耕地农业预算额约3720 美元，相当于同期美国的9.1倍、法国的4倍、英国的5.7倍和德国的4倍。由于日本政府通过实施多种政策，有效限制了外国农产品进入和国内农产品的恶性竞争，使得农民家庭的收入是工人平均收入的1．3倍。
各类城镇均衡发展与城乡统筹模式。在城镇化发展较快、城镇化率很高的德国，城镇化过程中的重要经验就是注重大中小城市及小城镇均衡发展，形成了城乡统筹、合理布局、均衡发展的模式。德国在城镇布局上尽量避免一个城市发展为支配性的中心城市，而是在致力于形成若干个功能互补的多极城市群。以鲁尔工业区而言，它实际上是一个包括科隆、杜伊斯堡、艾森、多德蒙德、杜塞尔多夫等5个50万人口的城市群，形成了一个多极的城市区域。德国政府十分重视城镇化的规划引导作用，通过建设安全、高效、发达的公路交通网络和城乡公交系统，彻底颠覆了城市交通的传统理念，极大地减轻了人口向大城市集中的压力。例如，柏林与比邻的勃兰登堡州实施的“区域行动”发展战略，通过在柏林周边建设2866平方公里的“区域自然公园”远郊区，把60万人安置在138各小城镇居住和工作，大大缓解了柏林市的各种压力。这应该是一个各类城市和小城镇建设协调发展的范例，有利于农民就近就业，减少城镇化成本。同时，德国在维护农民利益方面也做了大量工作。1927年《职业介绍法和失业保险法》颁布，把农民工纳入失业保险范围；在此之后，德国政府又颁布了《农民老年救济法》、《联邦住宅补贴法》、《联邦儿童补贴法》、《失业救济条例》等法规，从法律的角度保障了农民和农民工享有与城市居民同等的国民待遇，革除了农民及农民工与城市居民在就业、教育、社保、住房等方面的差别待遇弊端，推动了城镇化的顺利进行。
四、城镇化过程中保证农民利益的几点建议
1、改革农村集体产权制度，有效保障农民财产权利
破解“三农”，解决好城乡统筹的一个关键问题就是要在工业化、城镇化发展中维护好广大农民的利益，而把农民作为农村集体产权的主体代表则至关重要。物权的保障使农民有资格在市场经济条件下行使市场主体的权利，这是农民分享改革发展成果不可或缺的权利。否则，保护农民合法权益将是一句空话。《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》中明确指出：“建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，是激发农业农村发展活力的内在要求。必须健全农村集体经济组织资金资产资源管理制度，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权”。“全面开展农村土地确权登记颁证工作。健全农村土地承包经营权登记制度，强化对农村耕地、林地等各类土地承包经营权的物权保护”。这就为维护农民利益提供了政策支持和制度支撑。
2、运用市场手段建立土地补偿价格机制。应该承认，即使土地征用补偿价格提高10倍，土地的征用费达到被征用前三年平均产值的40倍，这个价格与市场所能给出的价格是否匹配，很值得商榷。建立合理的价格形成机制首先要确立农民在集体土地交易中的市场主体地位，这一点在国家有关政策中已经明确，关键是要坚决地贯彻落实。恕笔者直言，我们不缺少好的政策，但要凸显政策的效果最根本的是要有不折不扣的执行力；特别需要从根本上摒弃以“结合实际、解决问题”为由，堂而皇之奉行“上有政策、下有对策”的官场文化。其次是要逐步减少政府对于土地一级市场的垄断。2006年3月，国务院发展研究中心在一份提交的报告中指出：在目前政府垄断土地一级市场的情况下，农民群体的利益不能得到很好的保障。同时，垄断土地一级市场供应也让政府自身面临困境。虽然有些地方政府从土地上产生的收入占到地方财政收入的一半以上，但事实上，政府垄断土地征用和出让并非一本万利，原因是非盈利性土地供应比重过高，而盈利性土地供应比重过低。“要尝试政府放弃对工业用地的垄断供应，让农民集体土地直接进入工业用地市场”，这样既可减轻政府的财政压力，又有利于农民分享土地增值收益。
3、建立惠及农民的政府绩效考核目标。近年来，我国的一些地方在“城乡一体化”、“推进农村土地管理制度改革”的口号下，在农民的土地上打主意，从农村攫取城镇建设用地，让农民用自己的财产权益去为基本公共服务买单。这种做法不仅损坏了农民群众利益，而且出现了“强拆”引起的社会不稳定因素和群体性上访事件，是十分不可取的。河南省在新型农村社区建设实践中，坚持群众自愿原则，积极引导，不强迫命令，不强制拆迁，不让群众吃亏，着力破解建设中的规划、土地和资金等难题。特别是在承包地和宅基地问题上，注重保障农民权益，把整合节约出来土地的增值主要用到农民身上，新型农村社区建设能够得到广大农民群众的广泛拥护和支持。因此，统筹经济社会发展的整体发展，实现惠农和保护农民利益的目标，有效破解“三农”问题，必须从改变以GDP为主要目标的政府绩效考核体系入手，把提高维护农民征地收益和维护农民各项正当权益列入政府的考核目标，搞好地方经济社会发展的顶层设计。
4、提高农民的就业与创业能力。在我国，农民与其他群体相比存在普遍存在思想相对保守、文化程度较低、工业劳动技能不高和现代管理理念薄弱等方面的不足。要使广大农民在工业化、城镇化过程中有所作为，分享改革发展的成果，政府应该把提高农民劳动技能培训作为重要抓手，建立完善的农民知识技能培训体系，在农民职业技能和创业技能培训方面要舍得投资，下大气力做好培训工作，改善农民这样一个庞大群体的人力资源品质，全面提升农民在现代社会中的就业竞争力和创业能力。某种意义讲，没有农民素质的全面提升就谈不上全民族素质的提高，农民整体素质的提高将会弥补整体国民素质的“短板”。大力开展农村教育培训工作，就是贯彻科教兴国战略，就是在践行人才强国的理念，也是对农民利益的一种切实维护；农民素质的提高将会大幅提升我国人力资源的质量，也将对我国工业化、城镇化发展起到积极的推动作用。同时，政府也应在解决农民特别是失地农民的就业、教育、住房、医疗、社保等方面提供政策和制度支持。
总之，我国城镇化的持续推进是不可逆转的发展的大势，在这一过程中，采取切实措施保护好、维护好广大农民利益，有助于工业化、城镇化的协调发展，对于处理好城镇与农村之间的关系，实现城乡统筹和共同富裕的目标具有非凡意义。
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