归纳中国古代监察机构

Question

如题所述

Answer 1

我国古代中央对地方官吏的监察，始终是封建政治中的一个重大问题。数千年来，封建统治者惮思竭虑地
设计并推行了多种监察地方的方案和措施，即使在今天看来，其中也不乏合理的、有价值的因素。本文试就古
代对地方监察的几种主要形式，分别进行考察，并比较其利弊，以期总结出一些有益的经验和教训。
一、任用行政长官监察地方官吏
秦始皇统一中国的前六年，秦国南郡的郡守腾给本郡各县、颁发了一部文告——《语书》，其中说：“今
且令人案行之，举劾不从令者，致以律，论及令、丞。有（又）且课县官，独多犯令而令、丞弗得者，以令、
丞闻。”〔1〕课为考核；闻即上报。 说明当时秦国对县一级长官令、丞的监察由郡守负责，郡守所遣之人，
当是身边行政官员无疑。他们可能是最早有史料记载的监察地方的行政官员。由于当时只在局部地区实行，影
响不大。
西晋王朝建立不久，晋武帝即全面推行以行政长官监察地方官吏的制度。秦始四年（268年）六月，晋武帝
颁布诏书， 内称：“郡国守相，三载一巡行属县”；“若长吏在官公廉，虑不及私，正色直节，不饰名誉者，
及身行贪秽，谄黩求容，公节不立，而私门日富者，并谨察之。扬清激浊，举善弹违”〔2〕。由于武帝重视，
监察活动在当时发挥了一定作用。但西晋历史不长，到了东晋，地方监察制度逐渐遭到破坏。泰宁二年（324
年）十月， 江州刺史应詹上疏说：“汉朝使刺史行部，乘传奏事，犹恐不足以辨彰幽明，弘宣政道，故复有绣
衣直指。今之艰弊，过于往昔。”〔3〕寥寥数语，披露了地方监察失灵的状况。
宋代加强了对地方官的监督，实行以监司为主、通判为辅的监察系统。
北宋初设立十五路，每路设转运司，对地方财政进行监督。转运使无固定任期，一般以朝臣充任，“岁行
所部，检察储积，稽考帐籍，凡吏蠹民瘼，悉条以上达，及专举刺官吏之事”〔4〕。 此时的转运使还是监察
官，但随着中央专制集权的加强，“边防、盗贼、刑讼、金谷、按廉之任，皆委于转运使”，一路之事无所不
总〔5〕， 成为地方最高行政长官。后来又在各路设立提点刑狱司，除掌管一路司法外，兼管“举刺官吏之事
”〔6〕。此外还有掌管赈灾、盐铁茶酒， 兼察吏治的提举常平司。转运司、提点刑狱司、提举常平司统称监
司，其长官都属于路一级的监察官。通判是北宋初年设置的州（郡）一级行政区的监察官。通判不是知州的副
职和属官，而是具有与知州共同处理政务，并且负有监督知州职责的监察官。至南宋绍兴年间，通判的权力加
重，“入则贰政，出则按县”〔7〕，监察对象扩展到属县官吏。 监司和通判一身数职，与行政长官无异，却
又都兼管地方的监察工作。他们互相侵越权限，关系混乱。这样做的最大好处就是便于皇帝控制驾御，而于实
际工作弊多利少。因此，监司与通判的监察效果不会理想。这一点是不言而喻的，无需过多地论述。
明代地方的督抚曾负责监察工作。督抚是总督与巡抚的概称，两者先有巡抚后有总督。
巡抚之制形成于明永乐十九年（1421年）〔8〕。 巡抚由行政长官担任，最初不握有监察权，但在宣德七
年（1432年）八月，明帝正式命各处巡抚侍郎，同巡按御史与按察使一同考察州县官吏〔9〕。 这是巡抚拥有
监察权的开端。景泰四年（1453年），巡抚兼领都御史头衔，更具有监察官的性质〔10〕。巡抚任期一年，任满回京奏事。至弘治十三年（1500年），有人指出：“若巡抚不久任，与巡按无异，何复用巡抚为哉？”要求
巡抚久任，内地省分任期三年，边防省分任期五年〔11〕，遂形成正式制度。巡抚驻节省城，巡按及分巡道员
成为其直接下属。明代的总督是在巡抚制度普遍推行的基础上产生的，出任总督的绝大多数为朝官。尽管督抚
制度已经形成，但终明一代，督抚都处在向地方大臣过渡阶段。这个过渡的最终完成是在清代。需要说明的是
，无论是明还是清，监察权只是督抚权限中的一部分，而且这部分的比重愈往后愈下降。换言之，明清时期中
央对地方的监察主要并不是通过督抚进行的。
综上所述，似可得出这样的认识：以行政官员监察地方官吏，在晋代并没有收到预期效果；宋代的监司、
通判与明清的督抚都是兼职的监察官（清代的督抚后已演变为纯粹意义上的地方行政长官），他们对地方官的
监察，不会有什么明显的作用，也应是可以肯定的事实。用行政长官监察地方何以收效甚微？早在两千三百多
年前的战国时代，商鞅就从官吏之间的利害关系入手，阐明了其中的原委。他说：“吏虽众，事同体一也。夫
事同体一者，相监不可。且夫利异而害不同者，先王所以为保也。故至治，夫妻交友不能相为弃恶盖非，而不
害于亲，民人不能相为隐。上与吏也，事合而利异者也。今夫驺、虞，以相监，不可；事合而利同者也。若使
马焉能言，则驺、虞无所逃其恶矣，利异也。利合而恶同者，父不能以问子，君不能以问臣。吏之与吏，利合
而恶同也。夫事合而利异者，先王之所以为端也。”〔12〕
按照商鞅的理论，行政官员之间利害一致，不可相监；只有确立职务相联系而利益相异的钳制关系，才能
使监察发挥作用。
二、设定固定的、专职的地方监察机构
到元代，正式出现固定的地方监察机构。至元十四年（1277年）七月，忽必烈在扬州路（治今扬州）置江
南行御史台，后几经迁徙，最终定署于建康路（后改集庆路，治今南京）〔13〕。至元十九年（1282年）三月
，元廷在撤销畏兀儿提刑按察司的基础上，建立河西行御史台，但次年罢除〔14〕。七年后，改云南道提刑按
察司为云南诸路行御史台，治于中庆路（治今昆明）〔15〕。成宗大德元年（1297年）四月，经御史中丞崔y
ù＠①建议，移云南行台于京兆，更名陕西行御史台，定署于奉元路（治今西安）〔16〕。元朝先后设立了四
个行御史台，最后只剩下江南行台和陕西行台。行台的基本建制和官员编制与中央御史台相仿。行台之下，在
各地还设有诸道肃政廉访司，这是元代地方上的基层监察组织。元世祖至元六年（1269年），首先建立了山东
东西等四道提刑按察司（道即监察区）〔17〕，此后逐年增设，并改提刑按察司为肃政廉访司〔18〕。至元三
十年（1293年），定为二十二道，分别隶属于御史台和江南、陕西两个行台。二十二道肃政廉访司分属三台，
其中两台又隶于中央御史台。这样就形成了一个以中央御史台为中心、地方行御史台为重点向全国覆盖，各道
肃政廉访司为经纬的严密的监察网，使封建社会的监察体系进一步完备。
明代借鉴元代的方法，在各道设置提刑按察司，主管地方监察。按察司设有按察使、副使、佥事等职。朱
元璋在委任按察使监察地方的同时，又经常派遣监察御史出巡，称巡按御史。《明会典》指出：“国初，监察
御史及按察司分巡官巡历所属各府州县，颉颃行事。”〔19〕所谓“颉顽行事”，是指双方共同行事，在地位
上不相上下，而且还有两者可以互相举纠的含义。可知这时按察使和监察御史共同执行监察地方的任务，即在
地方上实行一种双重的监察体制。
朱元璋为什么在按察司之外另遣监察御史监临地方？因为他发现单靠按察司难以完成监察地方的重任。这
种看法在他晚年的一次谈话中彻底流露出来，他感叹说：“朕临御三十年矣，求贤之心，夙夜孜孜，而鲜有能
副朕望。任风宪者（即监察官——引者按）无激扬之风，为民牧者无抚宇之实。”〔20〕这成为后来巡按御史
取代按察司的根据。
洪武朝以后，巡按御史的权力加重，获得了对布政司、按察司的举劾权。弘治九年（1496年），明廷宣布
：“在外布、按二司府州县等官及教官有政绩才行者，并许（督）抚、（巡）按奏举。”〔21〕这样，就赋予
了巡按御史对布政司、按察司官员的举荐权，巡按御史地位随之上升。因此，《明会典》称：“迨后按察司官
听御史举劾，而御史始专出巡之事。”〔22〕这并不是说按察司官员不再出巡，而是说他们仅为承行之官了。
自明中叶以后，巡按御史权力不断加大，按察司官员职权日渐缩小，原来并重的监察体制遭到破坏。
地方固定监察机构的出现是有其历史背景的。我国封建社会后期的元、明、清三代王朝，都是版图辽阔的
大一统国家。由于疆域广袤，民族众多，加强中央对地方的监察以及中央与地方监察机构之间联系的问题，就
显得尤为突出。在地方上设置固定、专门的监察机构，有利于对这两个问题的解决。因此，在省一级的行政区
设立监察机构成为古代监察制度发展的一个必然趋势，并对举刺地方官吏的不法行为发挥了积极的作用。但是
，监察官久任一地在工作中的利弊都是明显的。明末学者王夫之指出，监察官“任之久而官于其地，其利也，
久任则足以深究民情，博考吏治，不以偶尔风闻、瞥然乍见之得失而急施奖抑；其害也，与郡邑习处而相狎，
不肖之吏，可徐图欣合以避纠劾。”〔23〕所以从负面看，监察官常驻一方，“人情久则熟，熟则慢，慢则事
不立矣”〔24〕。永乐初年，河南连续数年发生灾害，当地官员不顾百姓死活，依然贪得无厌，“而按察司未
尝有一人言者，坐视民病而不留意”〔25〕，即为明证。
在地方设置监察机构的必要性勿需赘言，问题是如何尽量避免监察官与地方行政官员日久易于形成的千丝
万缕的联系，即利与弊之间怎样取舍。如果这个问题具有先天的两重性因而在实践中难以找到满意答案的话，
那么更为现实的问题是，地方监察机构设在哪一级更为合适？明洪武十五年（1382年）九月，朱元璋因“言者
多陈守令贪鄙不法”，又在府、州、县一级设立按察分司，以儒士王存中等五百三十一人为试佥事，规定每人
按治两县，“凡官吏贤否，军民利病，皆得廉问纠举”。这在当时不失为一支庞大的监察队伍，朱元璋想通过
他们去监察州县一级的地方官吏。但事与愿违，这些试佥事“既受命而往，政无所闻，未知果能设施与否及污
洁何如”，有些人行为还多有违戾〔26〕。所以半年后，朱元璋即将试佥事统统撤回，府州县按察分司尽数罢
除。这件事足以令人深思。朱元璋为什么撤回了试佥事？因为他们没能很好地履行自己的职责；朱元璋为什么
在撤人的同时又罢去了按察分司，即没有再改派一批人而是废止了府州县的监察机构？因为他觉得问题的根本
不是出在五百三十一个试佥事身上，而是在于按察分司的本身。朱元璋并不一定有多么成熟的理性认识，但他
在实践中看到此法是行不通的。他给后人留下了这样一个问题：为什么在州县设立监察机构没能达到预期目的
？按照商鞅的监察原理，监察者与被监察者必须要做到“利异而害不同”。相对来说，中央的监察官与省一级
的行政官员利害相异，中央监察官在省里是超然的，易于行使其监察权；省一级的监察官与同级的行政官员虽
然藕丝难断，但对于下一级的行政官吏却也超然些，也能发挥较好的作用；但作为地方行政建制中最低一级州
县的监察官来说，他们没有超然的余地。中国古代监察制度的一个突出特点是自上而下的监督，如果一个监察
官不是自上而下地行使职权，即没有摆脱与其监察对象的利害关系，就不可能指望他会卓有成效地进行工作。
明初在府州县设立按察分司之所以失败，原因就在这里。
三、以“乘传周流”为特征的刺史出巡制
秦始皇统一中国后，“分天下以为三十六郡，郡置守、尉、监”〔27〕。“监”即“监御史”，也叫“监
郡御史”，负责对地方官的监督。汉初曾一度废除。汉惠帝三年（前192年）， 又恢复了秦的御史监郡制度，
派遣御史监察京师三辅。汉武帝即位后，对地方监察制度进行了重大改革。元封元年（前110年），废除御史监
郡制〔28〕。 元封五年（前106年），建立了新的监察制度。他把全国划分为十三个监察区，称为十三部（州
）。每部置一刺史，共十三刺史，假印绶，秩六百石，任期九年，期满可升任郡守〔29〕。刺史每年八月起巡
行所部郡国，巡察时“乘传（乘坐公家驿站马车——引者按）周流”〔30〕，年底回京奏报。十三部刺史的出
现标志着汉代地方监察制度的正式确立。虽然刺史的地位较低，但职责很大，其监察任务为六条：“一条，强
宗豪右田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡；二条，二千石不奉诏书遵承典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，
聚敛为奸；三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰刻暴，剥截黎元，为百姓所疾，山
崩石裂，袄祥论言；四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽；五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监；
六条，二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损政令。”〔31〕监察的对象，除第一条是强宗豪右外，其
余五条都是二千石的郡守。即以中级人员（六百石）巡行考察大吏（二千石），随时向中央汇报。这种方法被
后世学者所称道，说：“夫秩卑而命之尊，官小而权之重，此小大相制，内外相维之意也”〔32〕。刺史隶属
于中央的御史中丞，职权仅限于六条，六条之外不察〔33〕，不得干预地方行政事务。由于刺史秩卑而权重赏
厚，所以担任刺史的人多能恪尽职守，大胆工作。昭帝时，魏相“迁扬州刺史，考案郡国守相，多所贬退”〔
34〕。翟方进“迁朔方刺史，居官不烦苟，所察应条辄举，甚有威名”〔35〕。这类记载，史不乏例。十三部
刺史制度对于整顿地方吏治，加强中央集权统治，无疑起到了积极作用。
刺史工作的特点是流动式的，即所谓“乘传周流”，巡察各地。这种做法可以防止刺史与地方官吏串通一
气，割断他们在利害关系上的联系，保证监察工作收到实效。基于这种考虑，武帝设立十三部刺史之初，很可
能有意不安排刺史在其监察区内有固定的治所。
西汉初置刺史时有无治所，历来说法不一。传统的说法是无固定治所的。《后汉书·百官五》刘昭注：“
孝武之末始置刺史，监纠非法，不过六条，传车周流，匪有定镇。”唐人沿袭了这种说法〔36〕。到了清代，
有人提出异议。全祖望在《经史问答》中指出：“刺史行部必以秋分，则秋分以前当居何所，岂群萃于京师乎
？”王鸣盛《十七史商榷》卷十六“刺史治所”条，进一步举出《汉旧议》和《汉书·朱博传》的例子〔37〕
，证明西汉刺史有治所。《汉旧仪》的作者卫宏是东汉初人，当熟知西汉制度，但他只是笼统地说刺史“有常
治所”，没有指明时间，因而并不排出他是指后来之事；朱博为西汉末年成帝时人，他讲的刺史治所，是指他
赴冀州上任时的事。这里要把西汉设置刺史之初有无固定治所与西汉末年出现固定治所的两个问题区别开来。
因此，类似的例证似不足以说明刺史设置初即在行部内有固定治所。因为，毕竟《后汉书·郡国志》于刺史治
所之地均注明“刺史治”，而《汉书·地理志》却于刺史治所无一提及。这是《汉书》作者的疏漏吗？问题好
像并不这么简单。《北堂书钞·设官部》引《汉官仪》载：“孝武元封四年始御史、丞相之迁部刺史十三人乘
驿奏事。”此处“御史”当指御史中丞而非御史大夫〔38〕。这是一条重要的史料，说明十三部刺史最初可能
是由武帝责成御史中丞和丞相共同派遣的，即当时刺史的来源是在朝的监察官和行政官员。那么他们在秋分行
部以前的时间不是可以仍居原来在京的官署吗？这虽然只是一种推测，却不宜令人忽视。而且从当时十三部刺
史还是中央派驻地方的监察官、行部之后即回京奏报这一性质来看，他们在行部内是不应有固定或者说正式的
治所的。