试论述公共行政与公共管理两者之间的关系

Question

求帮助，作业题．

Answer 1

谈公共管理学与行政管理学的关系
最近一段时间以来，有关公共管理学的问题引起了行政管理学界的关注。其中一个基本问题是：公共管理学与行政管理学到底是一种什么关系？一种观点认为，从国外的研究情况来看，公共管理学就是行政管理学，两者的差别是由于翻译的不同而造成的。另一种观点认为，公共管理学与行政管理学是有区别的，二者不能等同。但这种差别何在？后者没有做出有说服力的解释。笔者认为，在今天的中国探讨公共管理学与行政管理学的关系，不能仅仅以西方学者的观点为依据，而主要应根据中国目前的理论与实践来探讨。本文试图首先通过对公共部门的科学界定来确定公共管理学的研究范围，然后在此基础上探究公共管理学与行政管理学的关系。

一、关于“纯粹的”公共部门与“纯粹的”非公共部门之区别

人类社会是一个整体，然而这个整体又是由各个部分组成的。人们可以对这些不同的部分给予不同的称谓，如社会团体、社会群体、社会部门等。其中，有关这些社会部门的分类，人们又可以从不同的角度或运用不同的标准对之加以区分。例如，传统社会科学一般将整个社会部门分为政治部门、经济部门、文化教育部门、科学技术部门，等等。为了从更宏观上对社会部门进行分类，并有助于研究不同社会部门管理的规律，当代一些社会科学家将整个社会部门区分为三大部门：第一部门为政府组织，这是纯粹的公共部门；第二部门为工商企业，这是非公共部门，西方的一些学者将之称为私人部门；第三部门是介于政府组织与工商企业之间的一些部门，这些部门非常复杂，有的更具有工商企业的特点但又不同于工商企业，往往被称为公共企业或公益企业；有的则更类似于或依赖于政府组织，往往被称为非政府公共机构。前者如在城市中由市政府投资兴办和经营的自来水公司、城市公共交通公司等；后者如由政府投资兴办和主管的高等院校、科研机构、社会福利机构、非营利性的公共医疗机构以及类似于中国青少年基金会的中介组织等等。

政府作为所谓“纯粹的”公共部门，它具有以下基本特点：第一，政府组织的基本职能是对社会公共事务进行管理。这里所说的公共事务包含了社会中除私人领域（按西方学者的观点，竞争性的工商企业一般属于私人投资领域，因而这方面的事务被划归于私人领域，属私人事务）以外的所有事务。在人类社会生活中，有些事情固然可以通过私人或私人组织来进行处理，小到个人的谈情说爱、结婚生子，大到组织生产、经营管理；但是，还有很多事情是无法由私人或私人组织来办理的。例如，人口的控制和管理、社会治安、大江大河的治理和维护、社会公共设施的建设和维护、公民基本生活的社会保障、国民素质的提高和智力开发，等等。有关这些事务的管理，必须由一个超越私人或私人组织之外的公共组织来进行处理或加以管理。第二，政府组织用来从事公共管理的权力是一种公共权力。把这种权力称之为公共权力，主要基于以下两方面的理由：一是这种权力就其性质而言，它总是表现为社会中占统治地位的某一个阶级的权力，而不仅仅是一种个人的私人权力。在中国的封建社会，尽管皇帝把皇权当成自己的一种家族权力，但它实际上是代表整个封建地主阶级的，离开了它所代表的整个阶级，这种权力就不会存在了；在资本主义社会，政府组织的权力被宣称为是一种来自于全体公民的权力，尽管它实际上仍然是有产阶级的权力；在我国社会主义社会，国家的一切权力属于人民，这已经被写入了共和国的宪法。一句话，自从政府产生以来，几乎所有社会的政府组织的权力在性质上都是公共的，当然，由于社会性质的不同，在“公共”这一概念下所隐含的意义有所区别。第三，政府组织所掌握和运用的资源是一种公共资源。我们知道，政府要通过行使其权力来实现其职能，必须以掌握一定的资源为前提。没有一定的人、财、物作基础，整个政府组织就无法运转起来。而在人、财、物等资源中，从政府控制的角度而言，对财源的控制又是非常基础的。政府组织的财政来源于全体公民的税收，因而其财政实质上是一种公共财政。此外，政府所控制的国土、矿山、水利等重要资源，也是一种公共资源。作为一种公共资源，就其本质而言，是为全民所共享的。第四，政府组织为社会所提供的产品是一种公共物品。这种物品的基本特征是：它作为一个整体是不可分割的，它不能单独提供给每一个人，而是自动提供给社会中的所有人。例如，国防作为一种公共物品便是如此。一个国家的国防力量保卫着该国的全体居民，而不需要每一个人单独购买。因此，单个个人不会花钱也可能享受公共物品，即所谓的“搭便车”现象。这样，单个个人一般不会自己花钱来购买公共物品，这种物品只能由政府来购买或提供。第五，政府组织行为的价值取向是公共利益。政府组织是一种公共服务组织，从理念上讲，它应该把全体公民当成自己的服务对象，它不应该有自己的特殊利益。对于政府组织来说，凡是追求自己本组织、本部门利益的行为都是错误的。因此，政府应该是一种“公益人”而不应该是一种“自利人”。它应该也只能把追求和维护公共利益作为本组织、本部门的行为目标。在这里，公共利益应该理解为全体公民的共同利益。当然，在一个存在着不同阶级、不同团体的社会里面，由于不同阶级之间、不同团体之间的利益是相互冲突的，而且这此不同阶级、不同团体的利益与全体公民的共同利益也可能发生冲突，因此，在政府如何对待社会共同利益的问题上也有一个哪个阶级、哪个团体的利益优先的问题，但这并不能因此否定政府组织行为以公共利益作为基本价值取向这一事实。

竞争性工商企业作为“纯粹的”非公共部门，主要有以下特点：第一，竞争性工商企业的基本投资主体，在西方国家主要是私人，因而其权益主要归私人所有。这表明，这类组织所控制的资源，实际上归企业的所有者所有，因而是一种非公共资源。当然，这里的私人不一定是某一个人，而可能是多个人的联合，但其产权是非常明确的，因而每个人所享有的权益也是非常明确的；在我国，国有资产也将逐步从竞争性行业中退出。在有些竞争性企业，虽然国有资产还占有很大比例，但已实行所有权和经营权分离，企业享有充分的自主经营权，实行自负盈亏，因而也正在逐步向真正的非公共部门过渡。第二，竞争性工商企业为社会所提供的产品，一般属私人物品而非公共物品。私人物品的基本特征是：它能够加以分割，因而每一部分能够分别按竞争价格卖给不同的个人，而且一般不会对他人产生外部效应。因此，个人对私人物品的消费是可计价的，这样的物品可以由私人自己购买，而不必由政府来提供；其价格完全可以通过市场竞争来加以确定，而不必由政府来加以控制。第三，竞争性工商企业的行为价值取向是本企业利益的最大化。竞争性工商企业活动所遵循的是“经济人”原则，这种原则实际上是一种“自利人”原则，其目的是追求本企业利润的最大化。尽管企业必须提供社会所需要的产品，并在这个过程中创造出有益于整个社会的价值，但就其基本动机而言，为社会提供产品只是手段，其目的是追求自身利润的最大化。这种经济人的实质正如18世纪英国经济学家亚当·斯密在其著名的《国民财富的性质和原因的研究》（即《国富论》）一书中所指出的那样：“我们每天所需的食料和饮料，不是出自屠户、酿酒家和烙面师的恩惠，而是出于他们利己的打算。我们不说唤起他们利他心的话，而说唤起他们利己心的话。我们不说自己有需要，而说对他们有利”[1]（第14页）。这就是经济学家眼中的“经济人”，这也是竞争性工商企业的基本特性。

以上分析表明，“纯粹的”公共部门与“纯粹的”非公共部门之间至少存在以下三点区别：一是在它们所占有的资源问题上，作为“纯粹的”公共部门的政府组织所占有的是一种公共资源，公共权力也可以看成是公共资源的一部分；而作为“纯粹的”非公共部门的竞争性工商企业所占有的是一种产权明确的非公共资源。二是在它们为社会所提供的产品和服务方面，政府组织所提供的是一种公共产品和公共服务（包括对社会公共事务的管理），而竞争性的工商企业为社会所提供的则是一种私人化的产品。三是在它们的行为价值取向上，政府组织必须以公共利益作为其行为的价值取向，而工商企业则往往以其自身利润的最大化作为其行为的价值取向。

二、关于第三部门及其与公共部门的关系

第三部门即公共企业或非政府公共机构既不同于竞争性工商企业，也不同于政府组织，但又既与竞争性工商企业相联系，也与政府组织相联系。在保罗·A萨缪尔森、威廉·D.诺德豪斯所著的《经济学》一书中有这样一道供讨论的问题：“思考一下一种从纯粹公共物品到纯粹私人物品序列是有用的。在一张纸上画出这种序列并用下面这些例子填上：纯粹私人、大部分私人、一半私人一半公共、大部分公共、纯粹公共。”[2]（第1211页）这个问题表明，从私人物品到公共物品之间存在一个链条，并且这个链条又存在着由细（私）到粗（公）的变化。同样，在竞争性工商企业与政府组织之间也存在着一个链条，这个链条也是变化的，即第三部门由这样一个链条构成：公益性企业、公共事业、非政府公共机构。第一类组织即公益性企业，如城市自来水公司、城市公共交通公司、城市公共工程公司等。其基本特征是：一般由政府投资或政府投资为主体，为社会提供公共服务或准公共物品，生产由政府垄断，其服务或产品价格由政府定价；但实行企业化管理，自负盈亏，必要时由政府补贴。如果套用萨缪尔森等人的话来说，这类组织所生产的是大部分私人或一半私人一半公共的物品，其性质属于（竞争性）企业化倾向比较明显的准公共部门。第二类组织即公共事业，如公立幼儿园、小学、中学；公立高等院校；政府投资兴办的科学研究机构；政府兴办的社会福利机构，如老年人福利院、儿童福利院、残疾人福利院等。这类机构的基本特征是：主要由政府投资，所需资金主要由财政提供，部分资金由其为社会服务所得收入予以补充；其基本功能是为社会提供公共服务或准公共产品，其服务或产品价格由政府定价；但一般不实行企业化管理，政府对这些组织实行必要的行政管制，要求这些组织的活动优先体现政府的意图，甚至直接用来为实现政府的目标服务。这类组织所生产的物品或提供的服务，按萨缪尔森的说法，是大部分公共的。第三类组织即非政府公共机构，如中国妇女联合会、青年联合会、学生联合会、中国青少年基金会等，这类组织活动所需的经费一般可能由政府或财政提供，如中国妇女联合会等组织便是如此；也不一定由政府或财政提供，如中国青少年基金会便是如此。但无论其经费是否由政府或财政提供，它的职能在很大意义上与政府相似，承担着很多有关社会公共事务的管理工作或公共服务工作。这类组织所提供的服务基本上是纯粹公共的，至少也是大部分公共的。

三、关于公共管理学的研究范围及其与行政管理学之同异

什么是公共管理学？简单地说，就是研究公共部门管理过程及其规律的科学，主要是研究公共部门如何高效率地为社会提供公共服务和公共产品的科学。既然公共部门既包括作为“纯粹的”公共部门的政府组织，又包括作为“准”公共部门的第三部门，因此，公共管理学不仅仅要研究政府组织的管理问题，而且也要研究作为第三部门的公益企业和事业组织、非政府公共机构的管理问题。政府组织的管理问题与第三部门的管理问题共同构成公共管理学的研究范围。

从上述关于公共管理学的研究范围的观点看，公共管理学与目前我国学界所公认的行政管理学至少在研究范围上存在着明显的区别。早在20世纪30年代，英语中的Public Administration一词就被译为“公共行政”，至80年代这一学科在我国恢复时，“公共行政”一词广泛地被“行政管理”所代替。在政府和学界的共同推动下，行政管理学作为一个相对独立的学科被很快地发展起来。从那个时候起，我国的行政管理学就被定义为研究政府组织及其管理社会公共事务的规律的科学，这是人所共知的事实。也就是说，从目前我国的实际状况看，行政管理学的研究范围仅仅是政府组织自身的管理以及政府组织对社会公共事务的管理。至于第三部门的管理问题，即公益企业与事业组织的管理问题、非政府公共机构的管理问题，则在行政管理学的视野之外。

据此，我们认为，仅就研究范围而言，行政管理学与公共管理学在以下方面是共同的：无论是行政管理学还是公共管理学都必须研究“纯粹的”公共部门即政府组织的管理问题，把探讨政府组织如何高效率地运用公共资源为社会提供更有效的公共服务或提供更多的公共产品作为自己的重要研究内容。因此，政府部门的组织问题、领导问题、决策问题、执行问题、监督问题及其管理过程中的规律性问题，既是行政管理学关注的重要问题，也是公共管理学关注的重要问题。对这些问题的关注和探究，构成了行政管理学与公共管理学的共性问题，也就是二者之间的相同点。

Answer 2

论公共行政与公共管理的区别与互动

一、公共行政与公共管理关系面面观
无论是理论上还是实践上，在公共管理获得足够重视之后，学者们不得不承认它做为公共部门管理的最新模式的存在。但在论及公共管理与传统公共行政的关系及公共管理如何从公共行政发展而来之时，学界的争论似乎方兴未艾。综合起来，大致有4种观点。
第一种观点认为，公共管理等同于公共行政，二者有细微差别，没有实质区别。美国当代著名行政学家，Syracuse大学Maxwell学院梅戈特女士认为，公共管理与公共行政在本质上没有区别，而他们之间的细微差别在于：从行政价值方面看，传统公共行政注重的是效率，而现代的公共管理除了效率以外，还注重社会公正与平等[1]。第二种观点认为：公共管理在某种意义上是回归了的公共行政。例如，瓦尔达沃斯基认为，将“行政”一词换成“管理”一词，实际上是将传统的公共行政学在公共管理的名目下复活了[2]。第三种观点认为，公共管理是公共行政的一部分或一个分支。奥特、海德和沙夫利兹等人认为，“它（指公共管理）是一套实用方法的艺术和科学，适用于公共行政的方案设计与组织重组、政策与管理规划、经由预算制度进行的资源分配、财务管理、人力资源管理以及项目评估与审计”(Ott,Hyde and Shafritz,1991,p.16)。有些学者甚至认为，公共管理是公共行政下面的一个较低层次的技术性领域。例如，格雷厄姆和海斯宣称，公共管理是公共行政学中的一个涉及技术和方法的子领域，公共管理学者“关注的是效率、责任、目标实现以及许多其他的管理和技术问题”(Graham and Hays,1991,p.13)[3]。第四种观点认为，公共行政与公共管理是两个相互竞争的模式。如澳大利亚著名学者休斯认为，公共管理与公共行政无论是词语含义还是理论基础都是不同的，“行政”的职能比“管理”狭窄[4]。在国内，持有这种观点的学者指出，自公共行政学诞生以来，产生了3次大的范式转换，先后经历了传统公共行政、新公共行政和公共管理3个阶段。
笔者认为：公共行政与公共管理二者呈现着错综复杂的关系，归纳而论，无非是区别与联系两种关系。下面分别作简要的阐述。首先研究二者的相异关系。
二、公共行政与公共管理的区别分析
笔者认为，区分公共行政与公共管理，既可以从分析这两个基本模式的历史渊源出发，也可以从廓清这一对基本概念的内涵和外延入手。因为，在公共行政发展一百多年历史中，因为应用环境不同而使基本概念出现所谓“语义丛林”的现象并不少见。基于此，笔者的观点是：
首先，在广义上，公共行政和公共管理二者是相等的，都可以理解为公共部门对公共事务所进行的管理活动（主要是包括政府公共管理）。也就是说，二者的外延是一致的。学界所称的公共行政，有狭义和广义之分。前者指政府对自身事务的管理；后者指政府对包括自身事务在内的整个社会的管理。同样，一般人们所讨论的公共管理，亦可以认为只是行政学意义上的概念。其实，在最广泛范围内，公共管理也可以分为宏观、中观和微观3个不同的层次[5]。宏观层面的公共管理，指的是政治学（价值）意义上的公共管理，即政治学所研究的国家治理或政治管理。例如，孙中山先生说，“政就是众人之事，治就是管理，管理众人之事就是政治”[6]。可见，管理公共事务是政治的本义，就是政治层面的公共管理。中观层面的公共管理是我们所谓纯粹意义上的公共管理，即与政治统治相分离的公共管理活动。在政治／行政二分法下，公共行政或公共管理，都是公共部门管理的具体模式。在微观层面上，公共管理重点是解决管理技术和方法问题，新公共管理更多地在这一范畴内体现出来。我们通常所说的公共部门与私营部门的管理具有相通性，大概也是基于这层意思而言的。
其次，公共行政和公共管理在狭义上被用来指公共部门管理的两种不同模式。一方面，理论界倾向于把公共行政看成是政府为主体的管理活动，在国内也被称为行政管理。因此所谓公共行政是指政府对国家、社会及自身事务所进行的一系列管理活动。由于公共行政是政府独特的管理活动，它必然与政府的本质特性密不可分。有学者指出，“作为一种特殊形式的管理，行政是与国家的产生联系一起的，是有了国家才出现了行政。即所谓行其政事”[7]。由于现代政府是公众权力的执行者，承担着建立在委托—代理关系上的管理人角色，因而如何保持公众权力行使的合法性及公众利益最大化是政府管理或公共行政必须考虑的问题。公共行政欲达到上述目标，在管理中体现政府公共部门“公共性”就是核心要素。事实上，无论从公共行政主体还是管理手段上看，公共行政的本质必然是“公共的”管理活动。另一方面，“公共管理是指政府及其他公共机构，为了适应社会经济的发展和满足公众的利益需求，对涉及公众利益的各种社会事务所实施的有效管理。它强调的是政府的社会管理和公共服务职能，而弱化了政府的政治统治职能”[8]。因此，公共管理的着眼点应该是社会事务的管理，社会性是公共管理的内涵。原因在于：第一，公共管理主体的社会性内涵。公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。国家存在于社会之中，以社会的存在为基础；政府是国家的伴生物，政府的生命力来自于它的社会服务作用；社会公共组织本身就是社会自我管理、自我服务的组织。第二，公共管理对象的社会性内涵。公共管理的对象就是社会（广义的社会）公共事务，而公共事务的公共性和社会性在这里是同义语。第三，社会性是公共管理活动和过程的共同性内涵和基础性内涵[9]。基于此，国内有学者认为，“推行公共管理实践的发展，开展公共管理的理论研究，更大的意义在于推进公共管理社会化”。
三、公共行政与公共管理的互动关系探讨
公共行政与公共管理的关系是对立统一关系，即既有差别性又有统一性。就现有研究状况而言，重差别轻同一，甚至有只讲差别不论联系的片面性。为了有利于从理论与实践上正确把握二者的全面关系，在阐明了二者区别之后，应着重阐述它的互助性，即二者的相互贯通性。
1.从公共行政到公共管理
自威尔逊以来，公共行政一直是政府公共部门管理的主要理论。在其100多年历史中，经历了从传统公共行政学到新公共行政学的形式变革，也充满了管理主义与宪制主义谁占主导地位的争论。然而，作为20世纪70年代末席卷全球的行政改革浪潮及其理论基础的新公共管理，构成了对公共行政特别是传统的行政理论的极大冲击。一种新的公共部门管理形式——公共管理取代公共行政成为新的有效的公共部门管理理念。回顾20世纪70～80年代世界各国的行政改革，重点内容或主要诉求体现在：第一，重新认识公共部门效率的决定作用，并把传统的效率观扩展为包括效率、效果、绩效(3"E")在内的全方位绩效管理观；第二，追求一种公私合作，政府与社会力量互动的治理模式，强调公共行政的二元分野，即政府公共政策化和事务管理社会化；第三，把公共行政的责任置于影响甚至有时可以决定公共事务管理效果的重要地位。应该说，这种带有强烈市场化取向和管理主义色彩的公共部门改革运动，以及由此而来的新的公共管理理论的确把传统的公共行政理论推进一步。尽管某些方面可能是一种回归，譬如对效率的钟爱自公共行政诞生时就存在；对公共行政的二元分野，实际上是类似重提政治／行政二分法，如此等等。公共行政作为一种指导公共部门管理的理论，必须随时代的发展而改革进步，否则便无法在日新月异的改革实践中起引导规范作用。
从公共行政到公共管理的发展，绝非像有些人认为的只是概念游戏。现在看来，它起码有两个方面的原由或意义。首先，由于公共部门管理的生存环境的变化，导致从公共行政向公共管理的转变。公共行政不是封闭的理论体系，它时刻受到并影响外界环境。20世纪末，在发达的市场体系和先进的私营部门管理理念共同映衬下，占据社会主流地位的公共部门管理却差强人意：效率低下，机构臃肿，缺乏活力等等，以及由此而来的财政危机、管理危机、信任危机等都迫使人们重新审视公共行政的管理理念和方法。于是，强调走向市场，向私营管理学习以及注重管理的效果与责任等新的管理方法构成了新的公共管理理论的核心。与此同时，公民社会日益成熟，社会自我治理的要求更加强烈，公民社会自治能力也获得强化，这为建立新的多元化的管理模式奠定了基础。但是，由于公共行政的政治取向，使得这种自治受到一定程度的抑制。因此，社会管理寻求一种能够容纳更多治理主体及其参与机制的新理论，这样，新模式的产生就顺理成章了。
其次，从公共行政向公共管理的转变，体现了公共部门管理理念的概本变革。公共行政首先是作为政治学的分支学科出现的，它不可避免地带有特权意识。传统上认为公共部门管理是自上而下的过程，管理的程序是经过规范性界定和有原则可循的。因此，公共行政体现了权威和层次性。更进一步，它折射出决策与执行的分离，执行与管理的脱离等一系列现实问题和矛盾心态。社会性是公共管理的基本内涵。与公共行政相对照，公共管理把重心放在社会之中，把管理寓于社会之内。无论是国家、政府还是社会自治组织，他们都是社会性的组织；无论是国家公共事务、政府公共事务还是社会公共事务，都是社会性公共事务的有机组成部分，社会性都是它们的共同特征。因此，公共管理推崇多元互动的治理机制，把社会性问题的解决作为自身的主要任务。现代公共管理就是要追求一种开放的思维模式，力求动员一切可以调动和利用的力量，建立起一套以政府管理为核心的，以多元互动为特征的，以公民社会为背景和基础的管理体系。正是这种以开发社会为基础的管理理念和方式，才使得公共管理形式受到世界各国的推崇，成为继公共行政之后的公共部门管理的新选择。
2.公共管理要体现公共性
唯物辩证法告诉我们，对待任何问题都要坚持一分为二的观点，特别是在探讨关于政府管理的理论与方法的重大问题上。当前，在论及公共管理时，一种不太科学的态度或方法是，片面强调公共管理的经济学和管理学基础，追求市场化改革和一般管理方法的运用，其结果可能会偏离公共管理的公共本意。诚然，在公共管理发展史上，它始终摇摆在政治或宪制与管理两种价值取向之间，在不同时期各有侧重。但是，从根本上说，公共管理作为一种表征公共部门尤其是政府部门的管理活动，它与一般管理有本质性差别，不能把它等同于一般管理范畴。从概念的内涵角度说，这就是公共管理的“公共性”。它集中在公共管理主体即公共部门的“公共性”，管理手段即公权力的“公共性”，价值观即公平、正义的“公共性”，管理目标即公共利益的“公共性”等4个方面[10]。
公共管理由“公共的”和“管理”两部分构成，在笔者看来，他们的逻辑关系是：公共管理立足于“管理”，但本质上要体现“公共性”。“公共性”强调公共管理的目标是公众的利益、服务于最广大公众为宗旨，代表某种规范性的价值追求。因此不可避免地把公平、正义和把社会伦理道德纳入自己的视野；“管理性”表达了公共管理的一般特性，表明它是一种旨在追求效率的，有技术性、定量性、规范性的社会管理活动，因而与一般的管理活动有着基本的相通性。这要求公共管理必须讲求对管理一般原则和技术方法的掌握和运用，以获取管理效益。因此，我们主张“公共性”和“管理性”是全面解释公共管理概念或活动不可或缺的一对概念，公共管理的“公共性”是公共管理的本质属性，它使公共管理与一般管理有所不同；“管理性”则是公共管理的一般特征，它表明公共管理存在的基础是管理的一般原理与方法。总之，公共管理是公共性与管理性的二者相互贯通的辩证统一。
公共管理要讲“公共性”，既是理论本身的要求，又是实践发展的必然。笔者认为，在阶级社会或存在着阶级与阶级斗争的社会里，强调公共管理的公共性丝毫无损其政治性内涵。因为历来国家、政府都是具有鲜明的阶级性、政治性的，即使是一般社会组织，也带有或多或少的政治特征。如果公共管理不讲政治，背离公共性，也就丧失了自身的本质特征，变成一般的管理理论，而不再成为公共管理了。在实践中，更大的危害表现在于：由于不讲公共性，不科学区分不同国度公共性的相异性，在共同管理的抽象思维中，简单地照搬照抄，在改革中片面强调市场化与管理主义，使得公共部门一贯秉承的公平、正义、责任意识等道德伦理观念等和必要的规制限定作用大为削弱，导致政府公共部门本应具备的公共性、规范性的价值观丧失。其结果只能是误导而非引导。为此，在大胆引用新的公共管理理论方法同时，重建其规范性价值观，提醒不要忘掉公共性是十分必要的。
从实践角度说，西方公共管理改革中对“公共”涵义研究和把握比较明确，目前更多强调的是管理方法的改变，即把企业的管理机制与市场机制引入政府管理领域。而我国，除了引入企业管理机制与市场机制外，更主要的工作是明确政府的管理职能范围应只限于管理公共事务，对非公共事务要敢于放权并且敢于承担责任，做到尽职尽责；在管理主体上必须让社会组织与公民力量广为参与，正确地体现社会自治和民主。鉴于这方面我国有许多问题还没解决好，因此，强调管理的“公共性”，更有其现实意义。
【参考文献】
[1] 张梦中：《美国公共行政（管理）的历史渊源与重要价值取向——麦克斯韦尔学院副院长梅戈特女士访谈录》，《中国行政管理》，2000年第11期。
[2] 马骏、郭巍青：《公共管理研究——新的研究方向》，《武汉大学学报》，2002年第1期。
[3] J.Steven Ott,Albert C.Hyde and Jay M.Shafritz(eds),Public Management:the Essential Reading,Chicago,Lyceum books/Nelson Hall,1991,p4,p13。转引自陈振明：《什么是公共管理（学）——相关概念辨析》，《中国行政管理》，2001年第2期。
[4] 〔澳〕欧文·休斯：《公共管理导论》，中国人民大学出版社，2001年。
[5] 周树志：《公共行政 公共政策 公共管理》，《中国行政管理》，2001年第2期。
[6] 《孙中山全集》第9卷，第254～255页。
[7] 张康之等：《公共行政学》，经济科学出版社，2002年。
[8] 汪玉凯：《公共管理基础问题研究》，《中国行政管理》，2001年第11期。
[9] 王乐夫：《论公共管理的社会性内涵及其他》，《政治学研究》，2001年第3期。
[10] 王乐夫：《论公共管理的公共性及其与社会性之异同》，《中国行政管理》，2001年第6期。

参考资料：http://upcpa5.bokee.com/4603121.html

Answer 3

抛开公共性质而言，相同点是二者都包含了一种管理事实要素，不同点是公共行政重于公共价值要素与管理事实要素的相结合，而公共管理则重于公共价值要素和管理事实要素的相分离。（注释：在公共管理那里，公共价值要素的体现应包含于政治范畴里面，而公共行政则认为公共价值要素不可与管理事实要素不可分离）。
说简单一点，二者都研究公共领域的问题，具体而言，公共管理是一种不包含政治价值倾向的社会科学，而公共行政则是一种保护政治价值倾向的社会科学。