仔细研究《
清明上河图》，会发现整个开封城竟然是一座不设防的城市，城市管理失控。
开封城内外有120个坊，按照
北宋的消防法律，每一坊应有一座望火楼和一队
消防兵。画中有一座用青砖砌起来的望火楼，但已被截去高层，改造成供休憩用的凉亭，里面摆上了小桌小凳，望火楼下面的两排兵营也已改成饭铺和茶肆（图①）。在河中，没有一艘巡江的消防船，之后酿成了“
火烧连营”的惨剧。图中也没有督粮官，大量的官船和本来用作采购600万石官粮的费用用于采运
花石纲，私家漕船则趁机纷纷将私粮运抵开封，准备控制都城的粮市。据文献记载，几年后，开封的粮价便上涨了4倍。
画卷的中心爆发出戏剧性的高潮，由于河道和桥面缺乏管理，无人值守，出现了大客船与拱桥即将相撞的险情。桥上占道经营的小贩们拥挤在两侧，坐轿的文官与骑马的武官狭路相逢，轿夫与马弁各仗其势，争吵不休，互不相让（图②），拱桥上下交织成立体交叉的综合矛盾。
护卫内城的土墙被多年的雨水快冲刷成土坡了，坡上杂树丛生，上面的城楼毫无防备措施，下面的亡国之门洞开着，城门口没有任何守卫，往外穿行着几匹出城的骆驼，牵着骆驼的驭手有说是胡人，队尾的随行者持杖而行，还不时打量着周围，这是来自域外的驼队，他们如入无人之境，现在就要扬长而去了（图③）。画家唯独将骆驼队和胡人画在没有任何防卫的城门口，其中是有警示用意的。他的担忧并不多余，在北宋后期，辽金两国的奸细相继多次暗察汴京城。1126年冬，金军攻下开封，冲进一座座像这样不设防的城门，直扑禁城南熏门！
怠政又放纵的吏治
官员和吏卒们都在哪儿呢？他们不难找，这儿就坐着一堆——在城门口外的递铺是一栋高等级的衙署，宅院的沟壕内有木板加固，墙上交叉排列着尖刺，一座木桥与院门相连，这是朝廷公文出宫后的第一站，然后向四处传送。九个兵卒散坐在门口，左侧的卧兵前摆放着公文箱，右侧的一个士卒趴在公文箱上打瞌睡，院子里卧着一匹吃饱喝足的白马，显然它们在苦苦等待主人起身出行。本应在清早出行的差役队伍，快到晌午了，还迟迟不能出门，真实地表现了北宋末年冗官冗兵和拖沓低效的吏治局面（图④）。
街头的官员和吏卒，有的歪戴幞头、衣冠不整，更有一些官员在忙忙碌碌，他们在忙些什么呢？
有忙出乱子的。卷首，迎面跑出一支踏青返城的官家队伍，一路喧嚣。前有护卫开道，后有马弁挑着食盒殿后，青纱轿顶上插满了鲜花和野草，高耸其间的骑马者应该是男主人。有侍从还挑着猎获的山鸡——宋代诏令禁止在二至九月狩猎，真是无所顾忌（见题图）。在这支横行之伍中冲出一匹受了惊吓的白色官马，正飞也似的冲向前方，三个护卫紧追其后，惊呼不已，凉棚下一老翁见状急忙招呼在路边玩耍的孩子回家，另一持杖老者落荒而逃。在白马的前方是几家小店铺，拴在柱子旁的黑驴最先惊恐地跳起来，给节日伊始的画面平添了紧张气氛。
有忙出闹架的。在古代，进城第一家一定是城防机关，在这里，城防机关变成了
场务（即税务所），难得有在城门口值守的官差，但不是为了防务，而是为了收税。税务官统一装束，皆着
右衽长衫。在场务门内立着一台大架子秤，专门用来称重货物，说明当时的贸易量增多。四个车夫运来的货物显现出捆扎后的凸包，捆扎的大概是纺织品。一个运输工进屋向税务官报税，税务官欲出具文书；另一个车夫向门外的验收官递交货单，还拿出毛笔要写着什么，可能这个验收官说出了一个大数，引起另一个车夫张大了嘴，惊叫起来（图⑤）。北宋的商业税实行5%的高税制，即过税（商业流通税）加住税或买卖交易税，其中包括3%的商业流通税和2%的买卖交易税，此外还要对车船征收“力胜税钱”，其中纺织品的课税最高、民怨最深。
有忙得要闯祸了。城内闹市“孙记正店”旁的临街小屋，本是军巡铺屋，相当于消防站，现已改为军酒转运站了，屋墙还依靠着3杆带圈的长杆，据孟元老
《东京梦华录》载，这就是用于扑灭火苗的工具“麻搭”，本来在它顶端的铁圈上应该缠绕上许多麻绳，以便于在着火时蘸上泥浆压制火苗。屋里的水桶本应盛满消防用水和泥浆，眼下立着八只
酒桶，三个弓箭手奉命来此押送军酒，供
禁军过节之用。他们在临行前例行检查武器，如临大敌，正中一位戴着护腕的汉子正拉满弓试弦，他大概刚饮完了酒，浑身爆发出力量，左侧一位正在系护腰，右侧一位在缠护腕，都在作试弓前的准备活动。不远处，有两辆四拉马车飞驰而来，他们拐弯还不减速，
醉驾的驭手满脸通红，路人躲闪一侧，使街中心险象环生。他们和拉弓的士兵是一伙的，前来装运酒桶（图⑥、图⑦）。假如这个时候发生火情，都将酿成大祸。这些本应该在望火楼或城门口出现的军卒却精神抖擞地忙碌于运酒，画家以
黑色幽默巧妙地揶揄了这几个馋酒的兵卒，与递铺门口懒散的走卒形成了鲜明的对比~