问：1998年，某单位受让1宗国有土地用于房地产开发，但至今未进行开发建设。县国土资源局经过调查、认定、听证、公示等程序后，向地方人民政府请示收回，政府作出同意收回批复。之后，县国土资源局向该单位下达了《收回建设用地使用权决定书》，该单位不服，提起诉讼。
一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第三十七条明确规定，有权作出收回决定的机关为县级以上人民政府。《闲置土地处置办法》属部门规章，而根据《中华人民共和国立法法》第八十八条的规定，部门规章无权改变法律。因此，县国土资源局根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定收回闲置土地使用权，属于超越职权，故判决撤销县国土资源局的收回决定。目前，县国土资源局已提出上诉。
一审法院的这种理解正确吗？谁有权做出闲置地的收回决定？
答：从以上反映事实来看，一审法院判决存在认定事实不清，适用法律不当的问题。该问题争议的焦点是收回闲置土地的权力主体问题，可从以下方面具体分析。
收回闲置国有土地使用权的决定权主体是县级以上人民政府。
根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）等法律法规规定，土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，国有建设用地使用权的用地批准权主体是县级以上人民政府。根据权力行使前后一致原则，收回闲置的国有建设用地使用权的权力主体也应是县级以上人民政府。如《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定，已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定，无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权。对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回。
政府批准收回闲置的国有建设用地使用权后，国土资源主管部门依法拥有组织实施的权力。
本案中，法院依据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第一款规定做出判决，属于认定事实和适用法律错误。《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第一款规定，已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。该款规范的是“办理审批手续的非农业建设占用耕地”的情形，而该条第二款规定，在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。本案所涉闲置土地系国有土地出让取得的，且用于房地产开发，应当依据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第二款引致条款，适用《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定。因此，法院依据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第一款规定做出判决，属于认定事实和适用法律错误。
关于以出让方式取得的房地产开发用地闲置问题，《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。满两年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。该条仅对闲置土地的处理方式做出规定，并未对无偿收回土地使用权的行政主体做出明确规定。为便于法律实施，细化法律操作程序，国土资源部在《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第四条和第十四条中做出细化规定，由市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。因此，市、县国土资源主管部门行使的是闲置土地处置的组织实施权，而非处置决定权。法院认为《闲置土地处置办法》改变了法律对闲置土地处置权限的规定，是对《闲置土地处置办法》有关条款的误解误读，属于法律解释错误。
市、县国土资源主管部门经政府批准后做出下达《收回国有建设用地使用权决定书》的行为，与闲置土地收回的政府批准权并不矛盾。
从以上分析可以看出，对闲置国有建设用地的收回，决定权主体是县级以上人民政府，组织实施主体是市、县国土资源主管部门，两者权限分工不同，不能混淆。从程序上看，市、县国土资源主管部门做出下达《收回国有建设用地使用权决定书》的决定前，首先要向地方人民政府请示收回，政府经审查后作出是否同意收回的批复，这一程序环节体现了闲置土地收回的政府决定权。政府作出批准收回的批复后，国土资源主管部门依据政府批复，向有关单位下达《收回国有建设用地使用权决定书》，这是对政府批准的收回闲置土地这一事项的具体组织实施，体现了政府决定权和部门实施权的统一，因而是依法行使法定职权的行为，并非超越职权收回土地使用权。当然，如果国土资源主管部门在下达《收回国有建设用地使用权决定书》之前，没有报经有批准权的人民政府审批，则属于超越法定职权的非法行政行为。
此外，为充分体现依法行政原则和政务公开原则，防止引起误解，国土资源主管部门经政府批准后做出的闲置土地收回等类似批后实施行为，应在对行政管理相对人发出的行政文书中注明经“政府批准”字样，并写明政府批准文号。