秦险峰
12336开通运行一年多来取得了明显成效，为国土资源主管部门赢得了好评，树立了便民利民的良好形象。同时，12336也面临着风险和挑战，其中最重要的是客观存在着诉讼风险。根据现行的法律法规，如果公民对国土资源部12336工作不满意，就有权利对国土资源部提起行政诉讼或申请行政复议。“民告官”是社会进步的表现，为保持主动地位，我们必须正确认识和积极应对这个客观风险。
一、公民行使诉讼权的法律依据以及国土资源部12336潜在的风险点
诉讼是公民的基本权利。当公民享有的土地、矿产资源等权利（与国土资源有关的权利大都能归为财产权利）受到侵害时，其既可以依据民事法律向司法机关提起民事侵权之诉，同时，也可根据行政法律、法规寻求行政机关的保护（当行政机关没有履行或没有正确履行法定职责时，公民还可以进一步依法行使诉讼权，督促行政机关行使职能）。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条规定，公民、法人和其他组织申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，人民法院应当受理对该具体行政行为不服提起的诉讼。《中华人民共和国行政复议法》第六条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的，有权提起行政复议。
举报人根据上述法律条文的规定，一旦主观上认为，只要国土资源部12336接受举报并受理违法线索后，就意味着国土资源部对该案件进行管辖；当举报人认为举报线索被转办、交办不合理，请求国土资源部直接查处的要求无法得到满足时，就可以向司法机关提起行政诉讼或者向国土资源部提起行政复议（按照《中华人民共和国行政复议法》第十四条的规定，举报人对国土资源部的复议决定仍然不服，可以向法院提出诉讼或向国务院申请裁决）。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条关于起诉的规定，只要符合形式要件，法院都会立案，启动司法程序。所以，国土资源部12336客观上存在着行政诉讼和行政复议两种法律风险，这是国土资源部履行职能时必须面对的问题。
当前，国土资源部12336潜在的法律风险点主要有两方面：一是反馈率较低，即大量的线索由于基层执法力度不强和上报不及时等原因，部级12336无法向举报人反馈举报事项查处结果。举报人对到期无法查结果，多数表示不能接受。二是对省级12336核查后标明“不属实”的反馈结果，多数举报人表示对结果不服，要求国土资源部进一步履行监督职责。这些问题如果在实践中得不到有效解决，在政策上不能合理分清责任，那么，举报人很可能以行政不作为的理由，针对国土资源部提起行政诉讼或行政复议。目前，询问处理结果的电话已持续占12336接听量的一半以上，群众的不满和失望情绪已明显表露，必须高度重视，妥善疏导和解决。
二、目前国土资源部是唯一适格的被告主体
一旦涉诉，被告主体资格问题将是首先要面临的问题。目前，与部级12336具体工作有关的部门包括国土资源部法律中心、国土资源部信息中心和国土资源部执法监察局。
法律中心和信息中心作为直属事业单位，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告”的规定，法律中心虽然是独立的法人，但是其性质为自收自支的事业单位，与承担行政职能的事业单位不同；信息中心是技术支撑单位，都不适合接受国土资源部的授权履行相关的行政职能。
国土资源部执法监察局作为国土资源部的内设机构，其行为都直接归属于国土资源部领导。因此，在现有的格局下，发生诉讼时，国土资源部是唯一适格的被告主体，无法规避风险，很可能经常处于诉讼一线。
三、规避诉讼风险的对策和建议
规避诉讼风险的治本之策是执法必严、违法必究，让广大人民群众的权益得到有效保障。但鉴于目前土地违法的严峻形势和复杂情况，显然让每个举报人都满意几乎是不可能的，但是通过强化责任、提高查处率和反馈率，是完全可以赢得群众理解和信任的。为此，我们建议主要从三个方面规避国土资源部12336的诉讼风险：一是在制度上进一步明确12336的职责界线，将线索处理和案件办理区分开来；二是在组织机构上进一步加强协调，提高系统内处理线索、办理案件的效率；三是在宣传上进一步“广而告之”，让社会广泛了解12336如何与其他部门分工协作，用以引导举报人的行为，避免因不了解部级12336的职责而产生的诉讼风险。具体应采取以下措施：
（一）进一步明确部、省、市、县四级国土资源主管部门（12336）职责范围，分级负责，形成合力，避免矛盾上交和互相推诿
为此需要在制度上加以完善，建议及时修改现行的文件并抓紧出台有关配套措施。
1.修改《国土资源违法线索处理办法（试行）》
全面、正确履行相关的行政职能，是针对行政不作为或者对行政作为不认同的最好回答。由于现行的《国土资源违法线索处理办法（试行）》主要是对国土资源部12336内部工作流程的规定，没有明确其职责内容和界限，导致举报人对设立部级12336的理解大有不同，认为凡是部级12336受理的线索，都是由国土资源部直接查处的违法案件。这种误解加大了国土资源部12336面临的诉讼风险。建议在《国土资源违法线索处理办法（试行）》中增加下列条款或内容：
“为了加强国土资源违法举报工作，强化国土资源主管部门的执法监察职能，打击各类国土资源违法行为，建立快速反应、联动执法运行机制，依法保护国土资源权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《土地违法案件查处办法》（《国土资源行政处罚办法》还没出台）等制定本处理办法。”
“国土资源违法线索处理工作是指：通过电话、信件、传真等方式接受该领域的举报，对线索进行分类，并依据《中华人民共和国行政处罚法》、《土地违法案件查处办法》（《国土资源行政处罚办法》还没出台）关于管辖的规定，逐级转办、交办至有管辖权的国土资源主管部门。12336对线索的处理方式不得代替有管辖权国土资源主管部门对具体案件的行政处罚。”
“地方各级国土资源主管部门应当及时处理部12336转办、交办的线索，接受部12336的调度和监督。对符合立案条件的违法线索，有管辖权的国土资源主管部门应当及时立案。处理方式（立案、不立案）和处罚结果应当及时逐级反馈至部12336。”
“对具体行政处罚不服的，告知举报人应当及时按法律规定的程序提起行政复议和行政诉讼。部12336发现具体行政行为确有可能错误的，应当向作出具体行政处罚机关的上级机关及时反映，由其依法作出决定。”
“12336是国土资源部掌握全国国土资源违法形势、处理国土资源违法线索的统一平台，国土资源部违法线索处理中心依授权承担国土资源违法线索处理工作，业务接受国土资源部执法监察局指导。”
2.针对地方12336普遍存在的问题出台《关于加强12336国土资源违法举报工作的通知》，并适时出台《国土资源违法线索处理工作考核办法》
2010年9月，国土资源部执法监察局、法律中心在北京联合召开“12336国土资源违法举报工作座谈（培训）会”，除西藏自治区外的30个省（区、市）、新疆生产建设兵团国土资源主管部门的近80位代表参加了会议。代表们围绕着如何发挥12336的作用，积极建言献策，反映了很多客观存在的问题，也提出了很好的建议。根据代表们的意见和建议，执法监察局正在牵头起草《关于加强12336国土资源违法举报工作的通知》，建议以国土资源部名义下发，并抓紧完善《国土资源违法线索处理工作考核办法》，对各级国土资源管理部门受理违法线索的时限提出明确要求。
3.进一步推进信息化建设，提升效率
研究解决《国土资源违法线索信息管理系统》的完善和升级问题，利用“一张图”成果，借鉴“在线督察”做法，尽早实现部、省、市、县四级国土资源违法线索信息管理系统的互联互通、快速反馈，并逐步建立起把违法违规问题发现在基层、解决在基层的运行机制。
（二）正式给法律中心加挂“国土资源部违法线索处理中心”的牌子，完善职责，加强督办，提高反馈率
2009年9月，国土资源部办公厅下发《关于印发国土资源违法线索处理办法（试行）的通知》（国土资厅函〔2009〕76号），将“违法线索处理中心”作为一个责任主体，并明确其具体职责是：“负责12336举报电话的接听、举报电子邮件、执法监察局收到的举报信件的录入，对七大类违法线索进行归集、整合、分析等，提出初步处理意见，并负责一般违法线索的转办工作。”一年多来，法律中心努力承担国土资源部违法线索处理中心的职责，但仍处于“虚拟中心”状态，难以整合全国12336系统的力量，不利于和地方12336的协调联络和工作交流，不利于处理线索和办理案件的衔接，不利于提高反馈率。
国土资源部12336履行的职责，对于畅通和规范群众诉求表达，保障群众权益有着直接的作用，这项职责属于为国土资源部行使职能提供支持保障、关系到公民基本社会权利的范畴，不宜由市场配置资源，所以加挂“国土资源部违法线索处理中心”牌子。这种做法虽然不能完全规避群众对国土资源部提起行政诉讼，但是随着各级“违法线索处理中心”积极履行职责，联络畅通、信息共享，可以大大提高查处率和反馈率，增加和群众的有效沟通，减少群众的误解和不满，从而降低诉讼风险。
（三）进一步完善共同责任机制，加大执法力度，提升服务水平，在避免和赢得诉讼的同时赢得民心，树立良好社会形象
在法治社会，发生行政诉讼或行政复议是很正常的事情，以“国土资源部违法线索处理中心”良好的服务态度、出色的工作业绩、完善的规章制度和专业的法律水准，完全有能力应对因部级12336引起的行政诉讼和行政复议。但是赢得诉讼或复议相对容易，持久赢得民心和良好的社会形象则十分不易。让老百姓心服口服，让社会各界高度认可，还需要全国国土资源管理形势的普遍改善，需要不断完善体制机制。对涉及群众利益的事情，必须以举轻若重的态度来对待，多从群众的角度来审视我们的工作，查找不足、及时改进。
（本文原发表于《国土资源法律参考》2010年第22期）