关于推进区域教育均衡优质发展的思考
推动区域教育的均衡优质发展，实现区域教育整体性的现代化已成为各级教育行政部门、教科研机构、学校等的关注焦点，这不仅是区域经济、社会实现全面协调可持续发展的需要，也是教育自身发展的内在要求。本文拟以上海青浦区教育改革与发展的实践为基本依据，简要分析相对发达地区实现教育均衡优质发展的基本实践与思路问题。
一、基础在哪里？
区域教育的均衡优质发展既不是遥不可及的理想，也不是伸手就可以摘得的果实，要有比较扎实的现实积淀，这个积淀起码包含四个不可或缺的方面：即教育基础硬件的区域内分布基本达到或可确保均等，优质教师资源的校际分布基本达到或可确保均等，各学段教育能够基本得到或可确保衔接，大多数学校有办好优质教育的精神动力。从上海青浦区（相对全国县级行政单位而言，可看作相对发达地区）的现实来看，已具备了实现教育均衡优质发展的基础性条件。
1．有比较前位的发展规划。如2002年，该区就提出了到2010年区域性、整体性实现青浦教育现代化的目标，并开展了教育现代化行动计划研究，形成了《青浦区教育现代化行动计划》，并以“目标导向、任务驱动、项目推进、滚动实施”的方式开展了“决策与管理”、“课程与教学”等36个教育现代化实验项目的实践与研究。2004年，出台了《中共青浦区委、青浦区人民政府关于促进教育均衡优质发展，加快推进青浦教育现代化的若干意见》，明确提出“城乡差别明显缩小，教育质量显著提高，实现教育发展的均衡优质”的目标。2006年出台的《青浦区教育事业“十一五”发展规划》，更是把“全面促进教育均衡优质发展，努力办出人民满意的青浦教育”作为根本的指导思路。
2.有比较均等的办学条件。“十五”期间青浦区财政性教育经费年均增长13.3%。2003年以来区域财政性义务教育阶段教育经费拨款占财政支出的比重均超过10%。2006年全区财政性教育经费达到4.98644亿元，比2005年增长11.99％，其中：区级教育经费财政拨款数达25300万元, 同比增长13.96%；镇级教育经费财政拨款数达24564.38万元, 同比增长10.15%。2006年的农村学校初中、小学生均公用经费分别比城区初中、小学多出20元和40元（农村初中880元、小学760元）。2007年义务教育阶段生均公用经费财政拨款定额为农村初中980元（城区960元），农村小学930元/年（城区890元）。2001年以来，青浦区先后完成“中小学标准化建设工程”、“加强初中建设工程”等基础设施建设，并先后建成两个现代化的乡镇教育园区，“学前教育标准化建设”已完成近70％的建设任务，基本实现了学校硬件资源的均衡配置。
3.有比较均衡的教师队伍。2001年以来，青浦区“像招商引资一样”斥资2000多万元在全国范围内招聘了以“ 211”大学和省级师范大学毕业生为主的青年教师1800多名，其中1000多名在农村学校从教，有效地缓解了师资尤其是农村师资数量紧缺和结构不合理的矛盾。青浦区教育局坚持“留得住，教得好，冒得出”的思路，使青年教师成为“学历高、活力强、后劲足”的发展性群体。青浦区还相继实施了向农村学校教师名额倾斜的“名优教师培养工程”，共255人的名师、特级教师、教学示范教师、教学能手及教坛新秀成为学校的骨干力量。另外，青浦区自2005年以每年1200多万元的额度实施了“农村学校教师稳定工程”，有效稳定了农村学校教师特别是骨干教师队伍。2003年以来，不仅农村学校教师要求到城区工作的数量大幅减少，还出现了“回流”现象。至2006年底，高中阶段和初中教师本科及以上学历占比分别为99.7％和91％，小学和幼儿园教师大专以上学历占比分别为83.1％和94％；老（45周岁以上）、中（31－45岁）、青（30岁以下）教师分别占11.8％、43.8％、44.8％，不易出现“断层”。
4.有比较衔接的教育学位。2006学年，青浦区有高中、初中、小学、幼儿园、中职校、特教学校分别为6所、22所、26所、35所、2所、2所（含民办学校，九年一贯制分初中、小学分别统计），学生分别为8255人（含新疆班）、17926人、23212人、12292人、4771人和291人；2007学年，高中、初中、小学、幼儿园、中职校、特教学校分别为5所、24所、27所、34所、3所、2所（部分学校扩建），学生将分别为7836人、18301人、23830人、11076人、4652人和303 人。另外，青浦现有农民工子女学校27所，学生约15000人。根据未来人口发展趋势，现有教育资源基本能提供足够的学位，部分公办初中、小学还能再接收少部分农民工子女。
5.有比较积极的工作氛围。青浦区教育局提出“一个科室就是一个窗口，一名人员就是一面旗帜”，落实了首问责任制等行政制度，领导班子齐心协力，科室部门积极作为。各街镇不惜重金奖励优秀教师。学校追求办学水平升级、创建特色学校的激情空前高涨。教师追求高尚师德、提升专业发展水平的劲头也比较充足。2006年暑期，青浦区教育局提出“打造青浦教育文化”的发展新方向，并把长期积淀下来的“以人为本”的人文精神、“求真务实”的科学精神、“和谐合作”的团队精神、“敢为人先”的创新精神、“兼收并蓄”的开放精神作为基本内容。
二、难点在哪里？
虽然像上海青浦这样的相对发达地区，基础比较好，但实现教育均衡优质发展，尤其是高位的均衡，难点还是比较突出的，概括为一句话就是“教育效率与教育公平的矛盾”，可简单地从三个层次的矛盾来看。
1.学校层次：资源配置均衡化与办学特色化的矛盾。由于同一学段各学校各类教育资源在逐步趋同，可能使学校在追求新的办学思路时，往往走一些先行学校的老路，措施也相似或雷同；家长、学生乃至社会对传统名校过分追求，“择校”现象在一定范围内还有些严重；学校办学质量现有测评手段和指标的单一性或简单化也使学校追求的目标单一化，难以应对教育大变革的要求；示范、规范学校等称号、荣誉的普遍获得，也使学校内发动力不足，新的评价名称又可能加剧学校的恶性竞争等。
2.教师层次：工作规程固定化与教学风格化的矛盾。教师在拿到基本的教师资格证、专业技术资格证后，就进入了常态化的教学工作。几年中，日复一日的常规化教学很可能使教师产生倦怠感，这也符合经济学上的“边际效用递减规律”。再多的经济收入、再多的师德演讲、再多的全员培训，也未必真正能引发教师内心的“冲动”。而现实中课堂评价的随意性、时限性，教科研乃至学生升学的压力都使教师感到力不从心。社会包括学校既强调升学率、竞聘制，又要树立教师教学的典型，强调特色风格，教师的多方应付与追求自身满足之间的矛盾就不可避免。
3.学生层次：现有评价模式化与全面个性化的矛盾。升学尤其是升入重点高中、重点大学的压力伴随着孩子进入初中以后的生活。尽管学业评价和招生入学制度在改革，但改革力度还显得迟缓和力度不够。有相当一部分学生特别是中学生的个性特质在一次次的考试面前成为“理想”。我们还缺乏在有效德育前提下的学生自由发展的评价机制，名额的有限性让大部分学生花费了大量的成本（时间、空间、物质等）争取不一定属于自己兴趣和特长的专业考试，而且考试本身也存在许多不确定性。
三、出路在哪里？
以上所述的矛盾往往有很深刻的社会背景和文化根源，破解起来需要相当多、相当复杂的思想、政策的论证，笔者在此只能在接触到的范围内简要谈些想法，还望同仁能够批评指正，共同关注教育事业的发展。笔者认为：破解矛盾的一个基本思路就是要正确把握好“均衡”与“发展”的关系，认识到只有发展才有更高水平的均衡，只有均衡才能促进更好更快地发展。在相对发达地区，既要认识到均衡发展是基本的，有阶段性；又要认识到均衡发展是相对的，有层次性，即：要分阶段、分步骤地尽可能地缩小区域之间、学校之间的发展差距，尽可能把低水平教育的地区、学校扶上去，尽可能地让优质资源得到迅速发展；通过制度创新，实现优质教育资源的多元发展。
1.加强对教育发展外规律的研究。笔者认为，教育发展存在着内规律（教育要素之间关系）和外规律（教育与外在系统要素的关系），要从两个方面研究教育的现状与前进方向，而且随着政府和社会干预的加强，外规律的作用正逐步加大。过去，学校及教科研单位往往着重于教育发展内规律的研究，聚焦校园、聚焦课堂、聚焦教师、聚焦学生等，已产生了教育发展内在各要素关系的理论群，但对于各个外在因素如人口变动、户籍制度、区域政策、税收机制、社会保障、群众呼声乃至媒体对教育发展的影响的研究还不够系统，多数还停留在经典教育理论的只言片语或感性认识上。笔者认为“就教育论教育”、“关起门来做教育”只会把教育引向歧途。所以，加强教育发展外规律的研究势在必行。
2.确立“让常住人口都能获得优质学位”的目标。“一江春水向东（南）流”是经济发展不平衡的反映，也是调节这一不平衡性的自然机制，是一个社会趋势。随着相对发达地区外来人口的不断增加，相应的教育问题也就愈加突出，教育发展政策也要有相应的调整。据统计，上海市青浦区2006年底的外来常住人口与户籍人口（45.6万）之比已超过3：5，全市有境外中小学生2.1万，加之户籍制度的变动，外来人员及其子女的教育问题不得不成为地方政府着重要解决的问题。应把做好“新XX人（地区名）及其子女”教育工作纳入均衡发展的重点工作之中，可以对外来常住人口在准入、经济、文化上采取有倾向性的政策，对其子女的教育应基本按户籍人口享有的教育权利予以保证，包括农民工子女学校的准法人制管理等。不仅要关注户籍人口的教育指标，更要关注常住人口的教育指标，给每个受教育者提供同等的受教育机会和权利，让所有接受教育者共享教育改革发展的成果。今年下半年，上海市所有中小学都将向外籍学生敞开大门，以抓好外籍学生教育教学管理为重要抓手推进教育国际化应当成为一个重要的研究课题。
2.确立多元化“优质教育资源”思想。应充分认识到基于学校自身发展内在机制的差异是教育整体发展的动力，只有部分学校的发展取得突破，才有可能引领同类学校群体的整体发展。在对学校办学进行评价时，尽量引入多元评价和督导方式，让学校在实现基本教学目标的同时，可以放心、放手进行改革，激发学校发展的内驱力。当我们的学校都有一个自身独有的特色优势时，家长包括社会才能根据学生特点定位在不同的学校，从而有利于根治“择校”问题。
3.实施“多元化办学”发展策略。一方面，学校发展需要经济成本的支撑，要建立和完善保障义务教育均衡发展的公共财政体制，通过转移支付和专项拔款等办法，建立起辖区内对相对落后地区教育的支持。部分相对困难乡镇可以在区域整体财政支持下，共同出资办“教育集团”。另一方面，学校也需要通过提供优质服务来赢得包括资金在内的各种资源。在不断整体提升义务教育学校的办学水平、使大多数居民对居住区中的学校较为满意的同时，也应真心真意鼓励民办教育的发展，形成一批有质量、有特色的民办学校，满足具有支付办学成本能力的一部分家庭（包括外籍人员子女）的选择要求。
4.健全困难就学救助体系。这是在“入口”上解决经济收入差距而引发的“入学难”问题。要落实各项政策，切实保障弱势群体学生接受义务教育甚至是中等职业教育。加大对农村贫困学生、进城务工就业农民子女的帮扶助学工作力度，健全和完善政府主导、学校联动、社会参与的扶困助学机制。
5.建立基础教育均衡发展指标体系。有教育学者建议：人的因素，即师生比占30%；物的因素中藏书金额生均占10%，生均占地面积占5%，生均建筑面积占5%，实验设备费用生均占15%，IT类装备费用生均占5%；财的因素：生均教育经费占15%，财政拨款生均占15%（计算总分）。笔者认为这能够比较全面反映教育硬件的均衡化水平，只要基本达到基本硬件指标及基本教学要求后就可以放手进行办学改革，打造特色。
6.以“面向全体学生”推进教改。教师要学会面向全体学生的教学策略：教育内容要切合学生的生活实际，充满吸引力；教学过程要有趣味性，有生气，能生发学生创造力。提高全体学生学业成功的机率，增加学生成功和发展的机会。“一个也不能少，一个也不能落后”。须知：学生的有效教育也是一次“长征”。由于相对公平，考试制度还会在很长一段时间内成为衡量学业水平的标准，但考试的形式可以多样化，可以设计适合不同学生特点的不同的考试题目，或者采取多元化的录取招生方式，防止“一考定终身”。
7. 着眼于形成教师特色教学风格。在基本的物质条件满足后，教师希望得到的往往是职业成就感，希望得到社会广泛的认同，也就是“自我实现”的境界。在通向“自我实现”的征途上，方式方法千千万万，但笔者认为最核心的莫过于形成自己的特色风格，如特色学科、特色班级、特色话语系统等，这样就好像成了医院里诊治不同病症的专家，拥有一张真正属于自己的“名片”，家长和学生就可以像自主选择医生那样选择教师；教师也不会因为担心自己没有“拳头产品”而作一些效用较小的应付。应适当减轻教师经济、课务、一般性评比、心理等方面的负担，让教师更“专”。
8.其他方面。如对基础教育均衡发展状况进行监测和督导评估，以现代教育技术手段促进教育质量的提高和教育的均衡发展，探索在区域内的师资统筹管理和均衡配置机制等在此不一一累述。
总之，刚柔并济的发展政策、学校的特色化办学、教师的特有教学风格、学生评价的多渠道等机制的形成，可以在相当程度上促进教育发展的既均衡又优质。(文章发表在《教育发展研究》2007年7-8B，录入中国人民大学报刊资料"中小学教育"2007年第10期,在此与大家共享，悉听评判）
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