中国人民法庭制度的发展历程
【作者】 胡夏冰 陈春梅 【作者单位】 最高人民法院
【摘要】 新中国成立以来，我国人民法庭制度经历了从无到有、由弱到强的曲折发展历程。从实际发展状况来看，我国人民法庭制度建设大体上可以划分为创立与挫折、恢复与重建、发展与转型等三个不同历史时期。经过六十多年的建设与发展，人民法庭制度已经成为中国特色社会主义司法制度的重要组成部分，为化解基层社会矛盾、推进基层社会治理作出了积极贡献。
作为中国特色司法制度的重要内容，人民法庭制度在半个多世纪的风雨历程中，为有效解决我国基层社会纠纷、维护社会稳定发挥了独特的作用。在新的历史条件，如何进一步发展和完善人民法庭制度，充分发挥人民法庭在解决社会矛盾纠纷、推动基层社会依法治理方面的功能作用，是目前人民法院司法改革面临的重要课题。为此，有必要认真回顾和总结六十多年来我国人民法庭制度的发展历程，为进一步完善我国人民法庭制度提供有益经验。
从我国人民法庭产生和发展的实际状况来看，人民法庭制度建设经历了创立与挫折、恢复与重建、发展与转型等不同的历史时期。
一、创立与挫折时期（新中国成立初期—“文革”）
作为我国基层人民法院的派出机构，人民法庭是在1954年《中华人民共和国人民法院组织法》中正式确立的。[1]根据该法规定：基层人民法院根据地区、人口和案件情况，可以设立若干人民法庭。人民法庭是基层人民法院的组成部分，它的判决和裁定就是基层人民法院的判决和裁定。这是我国立法第一次对人民法庭制度作出的规定。这种关于人民法庭制度的立法规定一直延续到现在。1979年《中华人民共和国人民法院组织法》对人民法庭制度作出同样规定。1983年、1986年和2006年修改人民法院组织法时均未对其进行修改。
为了充分发挥人民法庭制度的功能，1963年7月最高人民法院制定了《人民法庭工作试行办法（草稿）》（简称“办法”）。“办法”从以下方面对人民法庭制度进行了规定：一是明确人民法庭的性质，规定它是基层人民法院的组成部分，它的判决和裁定就是基层人民法院的判决和裁定。二是规定人民法庭设置的基本原则，人民法庭一般要在农村、牧区设置。每一基层人民法院需要设置多少人民法庭，应根据辖区大小、人口多少等情况确定。大体上一个中等县应当不少于两个。在人口特别少的县，可以设不固定的法庭，实行巡回审判。三是规定人民法庭的名称，以法庭所在地的名称而定，并冠以县名。四是明确人民法庭设置和撤销程序，强调人民法庭的设置和撤销，应当由基层人民法院报请中级人民法院批准，并报高级人民法院备案。五是人民法庭人员，一般配备审判员一人，书记员一人；也可配备两名审判员，院长可指定其中一人担任庭长。六是规定人民法庭的任务：(1)审理一般的民事案件和轻微的刑事案件；(2)指导人民调解委员会的工作，对人民调解委员会调解达成的协议，如果违背政策、法律、法令的，应当纠正或撤销；(3)进行政策、法律、法令宣传；(4)处理人民来信，接待人民来访；(5)办理基层人民法院交办的事项。七是规定人民法庭审理案件的方式，一般案件应坚持说服教育、调解为主的方针；有的案件，也可以判决或裁定，但必须报基层人民法院核准后宣判。人民法庭无权决定拘留人犯和搜查，无权决定罚款、没收赃款赃物。凡需要采取上述措施的案件，应移送基层人民法院审理。八是规定人民法庭的办案方法，应当从便利群众出发，采取驻庭办案和巡回就地审判相结合的工作方法。
不难看出，“办法”是对新中国成立十多年来人民法庭制度建设经验的总结，它以规范性文件的形式确立了我国人民法庭制度的基本面貌，对人民法庭建设和发展起到重要促进作用，标志着我国人民法庭制度真正创立起来并向规范向方向迈进。“办法”对人民法庭制度内容的规定，创建了人民法庭制度的基本框架，对后来我国人民法庭制度建设产生深远影响。
十年文革期间，由于国家政治生活的激剧变化，人民法院被“砸烂”和破坏。在这种政治条件下，正处于起步阶段的人民法庭制度建设被迫处于停滞状态，受到了严重摧残。
二、恢复与重建时期（改革开放—上个世纪九十年代末期）
党的十一届三中全会的召开，迎来了我国法制建设的春天，人民法庭制度也得到了恢复和重建。
改革开放后，人民法庭制度建设的主要任务是恢复在“文革”中被取缔的人民法庭，在全国范围内重新建置人民法庭。这是上个世纪七十年代末期至九十年代末期我国人民法庭制度建设的一条主线。
当时，人民法庭建设进展迟缓，就是建成了的也大多是相当简陋，缺少人民法庭的必要条件，充其量只能算是给法官办案摆个“摊子”而已。虽然如此，人民法庭建设毕竟蹒跚起步了。[2]
1978年-1983年的五年间，“不少地方的基层人民法院加强了人民法庭的建设，加强了对人民调解委员会的业务指导，便利了群众，提高了办案质量，并使大量民间纠纷及时解决在基层，受到了群众欢迎。”[3]重新设置和建立人民法庭机构是当时人民法庭制度建设面临的一项繁重任务。当时许多人民法庭没有独立的办公楼，办公条件简陋，办公场所破烂不堪，大多只有一间十几平米的租借房屋，办公、开庭、接访、存放档案都挤在一起，有的法庭连挂国徽的地方都没有。尽管“各级人民法院普遍重视加强基层人民法院的派出机构—人民法庭的组织建设和业务建设，取得了明显的进展。……但是，人民法庭的数量设置和力量配备不适应客观需要，亟待进一步加强”。[4]
1985年最高人民法院会同财政部联合下文指出，目前绝大多数人民法庭没有办公用房，设备十分简陋，办公条件十分艰苦。各地财政部门要照顾到人民法庭的需要，切实给予支持。据统计，1988年5月全国15000多个人民法庭中，有近70％，即大约11000多个没有自己的办公用房。法庭干部“吃饭没有锅，睡觉没有窝，办公没有桌”的现象相当普遍。
这种状况一直持续到上个世纪九十年代。至1993年，还有“6800多个人民法庭没有办公用房，亟待解决。”[5]这种状况不仅严重影响了人民法院的审判工作，而且束缚和挫伤了广大审判干部的积极性。因此，加强人民法庭的机构建设是一项刻不容缓的重要任务。
为积极促进人民法庭制度建设，最高人民法院先后召开了1985年的湖南会议、1988年的湖北会议和1991年的山西会议、1992年的贵州会议等全国法院“两庭”建设会议，对人民法庭建设工作作出部署和安排。经过努力，至1991年底，全国 18000个人民法庭中，已有约1/2的人民法庭有了基本适应需要的工作用房。
与此同时，最高人民法院还先后同国家计委、财政部、建设部等国家有关部门，联合下发《关于将人民法院建设纳入城乡建设总体规划的通知》（1991年11月）、《关于加强审判法庭和人民法庭建设的通知》（1991年12月）等有关文件，要求各地从我国社会主义法制建设的需要出发，根据国家审判机关的法律地位，有计划地将人民法庭的建设纳入地方国民经济和社会发展规划以及城乡基本建设计划之中，统一安排，精心组织，并在建设用地、选址、布局等方面积极给予支持。同时积极筹措建设资金，在建设用地、各种税费等方面给于必要的倾斜和照顾。从此，人民法庭在城乡建设规划中确立了它应有的位置，有了统筹安排的依据，从建设计划上得到了保证。
应当看到，在发展社会主义民主，加强社会主义法制的大背景下，上个世纪八、九十年代，全国范围内掀起了一股创建人民法庭的热潮，人民法庭如雨后春笋般地建立起来。有的选择适当地点易地新建；有的就地翻、扩建；有的利用旧房进行改造，人民法庭的面貌有了明显改观。在此期间，我国人民法庭数量呈逐年增加的态势。据统计，1987年全国人民法庭的数量已达15000多个；截止到1992年底，全国已建立人民法庭18000多个，配备法庭干部70000余人。至1998年11月，全国共有人民法庭17411个，法庭干警达75553人。人民法庭的基础建设问题在此期间得到明显改善。
这一时期人民法庭制度建设的另一项重要任务是明确人民法庭的职能。随着人民法庭基础设施建设步伐的不断加快，需要对人民法庭的任务和职能进行规范。作为基层人民法院的派出机构，人民法庭主要从事有关案件审理和简易民间纠纷调处工作，帮助和指导人民调解组织工作，以及进行法制宣传和参与社会治安综合治理。这是人民法庭在上个世纪八、九十年代的主要任务。“人民法庭是基层人民法院的派出机构，承担着全国百分之八十以上的民事案件和百分之三十五以上的经济纠纷案件和部分刑事自诉案件的审判任务，还要指导人民调解委员会的工作，参与社会治安综合治理，处理大量民间纠纷。[6]据统计，1993年至1997年五年内，全国人民法庭共受理一审案件10074984件，占全国法院受理一审案件总数的50.27％。其中一审民事案件占全国法院受理一审民事案件总数的56.97％；经济纠纷案件占全国法院受理一审经济纠纷总数的36.36％；刑事自诉案件占全国法院受理一审刑事自诉案件总数的33.43％。[7]可见，审判案件、指导人民调解、法制宣传、参与社会治安综合治理，这四项工作构成了人民法庭在恢复和重建时期的主要工作职能。
三、发展与转型时期（上个世纪九十年代末期—现在）
上个世纪九十年代以来，我国政治、经济、社会形势发生了巨大变化，人民法庭原有的设置模式和工作机制已经不能完全适应现实发展的需要，需要进行改革和调整。按照面向农村、面向基层、面向群众的要求，重新调整和规范人民法庭设置，规范和统一人民法庭建设标准，改革和完善人民法庭工作机制，提升人民法庭人员政治和业务素
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