目前对行政三分制功能的认识,可以归纳为以下几种主要观点:转变政府职能;实现权力制约;提高效率和加强监督。深圳大学教授马敬仁认为,改革有两个功能定位,一是转变政府职能,给政府管理的事务做减法;二是建立有效的权力制约机制,在没有条件建立外部制约机制的情况下,在政府部门内部把决策权、执行权和监督权分开。
行政三分制将政府的决策职能与执行职能相对分离,决策职能相对集中,建立决策的“大部制”,执行职能相对专业、分散,实现执行机构的专业化和社会化,在一定程度上能够起到转变政府职能的效果。另外,行政三分制通过行政权力的合理分解和配置,确实有可能达成权力制约的效果,同时也有利于权力运转顺畅、提高效率;至于加强监督,则与权力制约有异曲同工之效。行政三分制的首要功能是提高政府管理的科学化和理性化程度,增强政府对经济社会的回应性。当然,政府职能转变、权力制约和加强监督也是行政三分制的功能,但不是主要功能。
(一)提高政府管理的科学化和理性化水平
现代公共行政已从经验管理走向科学管理,强调管理的实际需求和内在规律。行政三分制正是以现代行政决策、执行和监督的内在要求为依据,通过合理分解权力,实现权力的科学配置和规范运行,从而使决策更科学民主,执行更迅速有效,监督更客观公正。
(二)增强政府对社会的回应性
政府的回应性本质上强调政府与社会形成良好的互动,政府对社会的需求作出及时有效的反应和回复。行政三分制改革,不仅是将政府的决策、执行、监督职能分开,更重要的是在行政权的重新建构中引入社会需求,为增强政府的回应性提供体制保障。
(三)权力制约
行政三分制在一定程度还可以形成权力制约,防止“绝对的权力导致绝对的腐败”。传统体制下,我国政府部门集决策权、执行权、监督权为一身,自定规则、自己执行、自我监督,容易产生寻租、腐败、效率低下等问题。行政三分制改革,就是要改变原有的行政权力运作模式,将行政权合理分解,以达到相互制衡的目的。当然,受制于传统和现有的制度框架,行政三分制所形成的权力制约只能是一种有限的制约。但是,不可否认的是,相对于传统的部门集权体制,行政三分制在一定程度上分解了行政权力,实现了权力的分散化,达到了一定程度的权力制衡。比如,决策权与执行权分离,在规则制定与利益分配过程中,决策者很难与执行部门合谋,谋取执行过程中的利益。同时,由于决策部门、执行部门、监督部门的分离,三者利益不再完全一致,任何一个部门的行为都时刻处在其他两个部门的牵制和监督当中。应该看到,我国的行政体制改革具有渐进性,政府转型是一个漫长的过程。对于任何有利于推动政府转型的改革措施,都值得尝试和鼓励。
(四)转变政府职能
行政三分制通过对政府的决策职能和执行职能分离整合,将在一定程度上起到转变政府职能的效果。当前政府组织形式以职能部门化为特征,职能分工过细,部门过多。实行行政三分制,首先要打破职能分工的部门体制,建立以决策、执行、监督等管理环节分工为标准的新模式,重新进行政府的职能划分和机构设置。在这种体制下,有些执行性的职能将社会化,交由社会组织甚至公民个人完成,政府将集中精力做好决策、监管等工作。同时,在政府决策中,决策职能相对集中,决策部门可以更清楚地看到,哪些适合政府去做,哪些交由社会更好,从而既能促进决策的科学性,又能促进政府职能的优化。