【 内容摘要】 近年来，国内的一些著名风景名胜区、自然保护区因为个别影视剧组进驻拍摄而引起的当地环境被破坏问题屡见于报端一方面，这种“景区影视”给当地带来的经济效益确实显而易见，但另一方面，其对当地环境的破坏则更令人痛心中国目前相关环境法律规定对这种景区摄影行为并无完善的规范，因此本文拟从该类环境破坏事件出发，对中国相关环境立法的完善提出自己的一点看法。
【 关键词 】 环保意识缺失新公地悲剧环境立法完善
近年来，一些影视剧组破坏自然生态环境的情况，正在日益成为一个严重而普遍的社会问题。以这两年闹得沸沸扬扬的“妩极踞 lJ 组破坏香格里拉生态环境事件”为例，早在 2003 年 11 月，云南省迪庆藏族自治州委就成立了“ ( ( t 极腿庆协拍领导小组”，同时由一名州委宣传部副部长亲自挂帅。 2004 年 5 月陈凯歌率 《 无极踞 lJ 组进驻迪庆藏族自治州香格里拉县，同年 6 月（ ( k 极瀚 lJ 组撤离迪庆州。 2005 年 7 月，楠风窗所己者探访碧沽天池，披露天池生态环境遭受破坏的消息，但未引起足够重视。直到 2006 年 4 月 9 日，国家建设部副部长仇保兴对电影抚极踞 lJ 组在电影拍摄过程中损害碧沽天池生态环境的行为提出严厉批评后，这起破坏事件才真正引起了世人的关注。 2006 年 5 月 12 日，国家环保总局专家赴天池实地调查无极剧组毁景事件，初步认定妩极踞 lJ 组破坏环境。 2006 年 5 月 13 日，国家建设部发布（ ( x 于严格限制在风景名胜区内进行影视拍摄等活动的通知坎要求各地在 6 月巧日之前，应对本地区风景名胜区内因影视拍摄和大型演艺活动而搭建的建筑物和构筑物进行全面检查清理。对造成轻微毁损的，要限期恢复、赔偿损失；造成严重破坏的，除限期恢复外，还要依法追究有关单位和人员的经济与法律责任。 2006 年 8 月，影片妩极踞」组因拍摄过程中对香格里拉生态环境造成破坏被处以 9 万元罚款，香格里拉县分管副县长因负有领导责任被免职。至此，这起因电影拍摄而引起的环境破坏事件似乎画上了一个圆满的句号，但是，随着社会对这类事件关注度的不断提高，大量的类似事件被媒体不断披露出来，如： ( ( j 申雕侠侣踞 lJ 组在九寨沟森林公园拍摄时，打桩搭建人工景观，严重破坏了神仙池钙化堤、珍珠滩植被； 《 凉情神农架 》 剧组在神农架自然保护区里搭建木屋，破坏神农架生态； 《 情癫大圣踞」组在神农架拍摄时，不仅砍掉了一大片树木，还用水泥浇铸一个个蘑菇，使原有的地貌遭到破坏等等。显然，如此之多的类似事件暴露出我国在相关环境监管方面仍然存在不少的法律漏洞。一、影视从业人员环保意识缺失带来的恶果这次事件中的第一责任者毫无疑问是环境的直接破坏者－一妩极澎视剧组。应该说，影视剧组严重破坏自然生态环境情况的频繁出现，其本身是责无旁贷的。正是由于这些原本应该文明的文明人，没有坚持应有的文明，没有树立应有的环境保护意识，没有投入一定的环境保护资金，没有采取相应的环境保护措施，才使得外景拍摄地垃圾成堆，生态破坏严重。所以，对影视从业人员环保意识缺失所带来的遗憾进行处罚，是理所应当的。具体来看：（一）妩极踞 lJ 组在影片背景设置建设过程中严重违反了（ ( th 华人民共和国环境保护法） ) （以下简称环境保护法）、（ ( T 华人民共和国行政许可法） ) （以下简称行政许可法）等相关法律的规定。妩极踞 lJ 组在没有同时获得建设部门、环保部门等行政机关许可的情况下，进行粗糙甚至野蛮的施工，在这个“三江并流”世界自然遗产地，剧组竟搭建了 3 个临时工棚、 1 座取名“海棠精舍”的钢筋水泥建筑物，还铺设了一条长 100 米、宽 4 米的沙石路， 1 座长约 100 多米、宽 27 米的木桥， 1 条长约 20 米、宽 4 米的栈道。据统计，剧组共毁坏并占用禁伐区内高山草甸及灌木林地 500 平方米。虽经媒体曝光后，当地责任单位拆除了简易木桥、栈道、 3 个临时工棚和“海棠精舍”，但因建设破坏的 500 平方米草甸等植被，一时难以恢复。这种不考虑后果的做法，直接违反了杯境保护法肿所规定的“三同时”法律制度 ① 以及析政许可法 》 、枫景名胜区管理暂行条例肿的相关规定。（二）妩极踞」组撤离碧沽天池后与当地政府签订委托协议的行为违背了杯境保护法 》 中“谁污染、谁治理”的原则。 2004 年 6 月，妩极踞 lJ 组撤离迪庆州， 2005 年 8 月，在破坏事件被媒体揭露后，剧组才向云南省迪庆州宣传部发出委托函，委托政府拍卖电影妩极娜 l 余物品、处理影片置景遗留事宜、处理场地清理、拆除恢复工作。妩极踞 lJ 组作为污染者来委托当地政府部门来治理污染的行为令人膛目。按照娜境保护法肿规定的“谁污染、谁治理”原则，作为污染者的剧组理所应当的要承担起治理被其破坏的环境的责任。但是荒唐的是，作为拥有环境监管权，享有不可放弃和转让的国家公权利，监督和管理法人、自然人和其他组织生产生活的当地政府却以民事主体的身份接受对方委托，去履行环境污染治理的义务，这严重违背了杯境保护法 》 中“谁污染、谁治理”的原则。当地政府在这样的场合忽视了自己的身份，在剧组造成环境损害后，政府及其职能部门应该检查现场，取得证据后追究剧组方的行政责任和民事责任。很显然，当地政府在这起事件中，不仅没有扮演好管理者、监督者的角色，反而成了一个丑角。
二、新“公地悲剧” ② 的产生在我国造成“公地悲剧”的主要原因是地方领导缺乏环境意识和生态环境保护知识，一些领导安于无知，或对破坏生态环境的行为听之任之，或无知加胆大，或明知故犯。这就是所谓的新“公地悲剧”。前文中提到的“妩极踞 lJ 组破坏香格里拉生态环境事件”就是一个典型的新“公地悲剧”。在这起事件发生后，人们忙于向妩极精算，却忘了作为事件的另一方当事人的政府也有不可推卸的责任，要求追究当地政府行政责任的声音很微弱。实际上，引起这次环境破坏事件背后一个较为内在的原因，就是在于这些景区所在地政府部门的职能缺位或乏力。这些地方政府，由于急于推广当地的风景旅游资源，由于过于迷信和推崇影视的发散、宣传效益，因此，往往对那些前来拍摄影视的剧组，是百般地优惠，万般地逢迎。如此以来，其又哪还有心思和精力，来对这些剧组的拍摄，进行真正到位和有力的监管、约束呢？妩极踞 lJ 组宣布将选取碧沽天池作为外景拍摄地后，云南省迪庆州和香格里拉县无不欢心鼓舞，为此迪庆藏族自治州委还特地成立“妩极期鱼庆协拍领导小组”。剧组在与当地政府协议后，直接、简约地办理了若干手续，这期间中央部门、云南省政府及其相应职能部门没有接到任何相关请示和举报。很显然，双方的这些做法违反了饵境保护法踌日杯境影响评价法｝ ) o 按照杯境保护法 》 、杯境影响评价法鸿法律文件的规定，抚极踞 lJ 组应当依据法定程序对其建设影视基地的行为进行环境影响评价，待环境影响评价报告书获得云南省环保局批准后，剧组方可进入碧沽天池进行相关建设活动。可是实际上是，该剧组在没有相关政府主管部门的批准下擅自进入景区，造成了环境破坏事件。而允许剧组进入景区的当地政府，无疑是酿成这场新“公地悲剧”的始作俑者。三、相关对策及环境立法上的完善针对前文中提到的一些问题，笔者认为，由于我国目前生态保护法律法规尚不够健全，对生态环境的破坏尚缺乏相应认定标准和处罚依据，巫需明确生态破坏程度、生态补偿、处罚依据等法律界定，切实加强对生态环境的统一监管，实现生态保护从单要素管理逐步向功能、系统管理方式的转变。要在今后解决好此类事件，首先应当：（一）转变观念，风景名胜区政府和群众应该抛弃“生态效益换取经济效益”的短视思想。风景名胜在权利属性为上国家所有，当地政府只拥有管理权，并且其管理活动受我国多部法律、法规和规章的约束。因此，风景名胜区政府首先得定好自身位置，绝对不能滥用国家和社会的资源以获取眼前的、自身的经济收益。影视剧组对风景区和自然保护区的破坏主要有丢弃垃圾、破坏植被、乱搭乱建等几种形式。由于其本身具有宣传的功能，其对待生态环境的态度和行动将直接而广泛地反映在社会面前，造成的正面或者负面影响都很大。因此影视业从业者宜加强自律，严格遵守国家法律法规，学习先进经验。同时提升影视从业人员的社会责任感，在影视作品中传达正确的环境意识。它山之石，可以攻玉。我们不难发现，在影视产业最发达的美国，他们往往极为鲜见地动用重要历史建筑和重要的风景区来拍摄影片，而宁愿花大价钱动用电脑高科技合成。这其中，固然有人家相对自觉和完备的环保观念渍任意识，但最为关键的，恐怕还是在于他们的法律制度，对此一直有着相对严格的管理制度和规定－一按照制度规定的程序走，剧组因此而耗费的拍摄成本以及时间，一般比电脑合成要多。和谐社会与和谐自然是相互依存的，我们在构建和谐社会的时候，不要忘了同时也要把对“自然社会”的影响降到最低限度。避免单纯地一切都从人出发，一切事情以人的利益为尺度的人类中心主义观念。绝不能拘囿于经济效益，而应该同时实现生态、社会、经济等三种效益。（二）推进地方政府依法行政，对于风景名胜区当地职能部门的指导思想的偏向以及实际上的失职犊职行为，应该积极加以纠正，必须严格追究其行政、法律责任，而不能任由其继续发展，或者简单了之。目前，在我国的环境资源管理领域，多头管理、政出多「 〕 ，导致监管出现了真空现象。除了环境资源本身特性复杂这一原因外，监管部门职能划分不明确、监管部门之间协调机制不健全、不配合等等，不能不说是个很重要的原因。就建设部门对风景名胜区的保护职权，国务院早在 1985 年 6 月 7 日就发布实施了枫景名胜区管理暂行条例次对风景名胜区的保护做出了详细规定；对于环保部门，无论是杯境保护法次还是婀境影响评价法 》 以及（ ( 4 设项目环境保护管理条例决都确立了“可能造成污染就要进行环境影响评价”的法律原则；而有关森林的法律规定，则明确了林业部门对古树名木的监管职责。也就是说，按照这一法律原则以及相关法律法规的规定，妩极踞 lJ 组在碧沽天池的拍摄行为，必须依法进行环境影响评价。妩极踞 lJ 组砍伐古树的行为，也必须经过林业部门的批准。建设、环保林业这 3 个被国家赋予管理职权的部门，对碧沽天池自然景观的保护都负有不可推卸的监管责任。如果负责统一行使监督管理职权的部门能够依法监管，同时又能做好与其他监管部门的沟通，那么，妩极踞 lJ 组破坏环境的问题很可能就发生不了。当然，依法追究监管部门的失职责任也至关重要。现有法律对执法者责任追究的不明确，是导致监管乏力问题屡屡产生的重要原因，并且最终牺牲了国家稀缺的生态资源。（三）完善相关环境立法，增加关于风景名胜区进行影视拍摄等重大行动的环境影响评价的内容，制定相关法律法规。在现有的杯境影响评价法肿，需要进行环境影响评价的目录中并没有影视拍摄这个项目。由于妩极腿到了建设项目的级别，饵境影响评价法材可以处理这件事。对于一些规模较小的因拍摄而引起的环境破坏行为则无法加以约束，针对这种情况， 2006 年初，环保部门己经开始研究，着手制订社会人文活动对生态环境影响的评价指标和技术准则，其中就包括了影视拍摄等行为，同时提出建议，希望把这些加入婀境影响评价法坎只要有可能影响环境，必须事先进行环境影响评价。
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