在我国，行政法规和规章之外的抽象行政行为被称作行政规范性文件。因行政法规和规章也被目之为规范性文件，故又有其它行政规范性文件之谓。《行政复议法》规定可以对作为具体行政行为依据的国务院以外各行政机关（机构）的规定提请复议，于是有学者断言规定乃是立法对行政法规和规章之外的抽象行政行为采取的概念，虽然从复议法的文字上并不能排他性地得出这一结论。时下又有行政法学者嫌行政规范性文件的这些名称不够学术，把它们换成一件“行政规范”的簇新袍子。行政法学家们推出的《行政程序法专家意见稿》中，有的版本使用行政规范的名目，有的使用行政规范性文件。本文遵循大多数的地方行政立法，采用行政规范性文件这一术语。
国内行政法学界关于行政规范性文件和行政立法的理论与立法，存在着方向性错误。本文希望在指出一些错误的同时，能为行政立法提供一个纲要式的描述。细节的论证不是本文所能承担的任务。但毫无疑问，本文的分析是着眼于制度性的，不是什么道义性的呼吁。
一、立法上对行政规范性文件和行政立法的规定
因为行政规范性文件能够直接规定私人的普遍性的权利义务，[1]所以，从实质上的权力划分角度而言，至少部分的行政规范性文件可以纳入行政立法之列。是不是所有的行政规范性文件都属于立法的范畴？这个问题容后再议。我国的《立法法》只规定到行政法规和规章而没有规定行政规范性文件，那是该法的缺陷。理论界如果以此认为我国的行政立法只限于行政法规和规章，那是对自身立场的丧失。
分析行政规范性文件，绕不开对行政立法的法律规定。下面对我国法律的相关规定作一简要陈述。
在旧中国的宪法上，行政立法均以命令的形式出之[2].但新中国选择了不一样的词汇。1954年、1957年和1978年前三部宪法均规定国务院有权“根据宪法、法律和法令，规定行政措施，发布决议和命令”，1982年宪法的规定增加了“制定行政法规”一项，并将“决议”改为决定——这大概是因为新宪法规定国务院采取首长负责制的缘故[3].关于国务院各部委的立法权限，1982年宪法规定是“有权发布命令、指示和规章”。在这里，规章是与命令和指示并列的。
这是对中央一级的行政立法的规定。
关于地方行政立法，1954年和1978年宪法分别规定地方委员会和地方革委会有权“依照法律规定的权限发布决议和命令”——使用的是决议和命令这两种术语。1982年宪法规定县级以上人民政府有权“发布决定和命令”，而县级以上政府的工作部门和乡级政府似乎只能发布“决定”[4].但地方政府组织法规定县级以上政府有权“规定行政措施，发布决定与命令”5，多了行政措施一项，而县级以上政府的工作部门的活动方式是指示和命令，而乡级政府也可以使用决定与命令：“县级以上的地方各级人民政府行使以下职权：……改变或者撤销所属工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。”6另外，1982年地方组织法修正案规定（部分）地方政府获得规章制定权7.
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