国家发展和改革委员会经济体制综合改革司司长 孔泾源
一、经过30年改革之后，从城乡一体化发展的角度看问题，我们如何审视我国的城乡土地关系
从农地经营制度看，我们改变了传统计划经济体制下的人民公社制度，建立起了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，这是我国已经以法定形式确定下来的必须长期加以坚持的农村基本经营制度。
在农地制度之外的建设用地方面，虽然农村内部或多或少地引入了市场配置资源的机制，但城市从农村获得建设用地，按照现行法律规定，依然是先以较低甚至极低的价格征归国有，然后再投入市场，变成城市或国家建设用地。这里存在着由农村向城市的利益输送问题。无论从局部还是从全局看，国家、城市与农村的利益分配都存在着严重的扭曲与不公问题。
这种体制的长期延续，带来了一系列的利益和矛盾。
（一）政府会“理性”地以地生财
由于比较效益的存在，国家或城市政府出于发展工业、经营市政、繁荣城市等诸多考虑，本身就会尽可能地取得土地。加上土地征收价格与土地市场价格的巨大差异，尽可能多地获取土地及其收益是不可抑制的利益冲动。
（二）抑制资源要素价格来发展非农产业
利用土地价格杠杆，尤其是低廉的征地价格，在用地问题上宽打窄用甚至宽打宽用亦在情理之中。这种制度设定显然侵害了农民利益，扭曲了利益关系，不利于节约集约用地。
（三）城市优先发展战略不可能改变
城乡建设用地市场的分割和土地二级市场增益向非农产业和城市建设的转移，不仅使历史上已然形成的城乡二元结构和城乡差别依然故我，而且也是若干年来城乡差距进一步拉大的重要原因。这种情形不改变，无论怎样强调“三农”的地位，城市优先的客观态势将难以改观。
（四）这种制度安排损失的不只是土地使用效率
由于政府能够合法地通过征地方式取得廉价的土地，使之在用地价格的博弈上有较大的回旋余地，这就有可能以农民群众的利益、不同层级政府的利益、市场竞争的公平环境等为代价，来招商引资或进行其他用地安排，除会导致土地和效率损失之外，或许还有从市场竞争、地区竞争的公平性到政府的公正性与公信力的损失。
二、经过30年改革开放之后，这种城乡土地关系即用地体制还能否延续或会遇到哪些方面的挑战
（一）市场法则的约束
尽管政府具有征地权力和垄断二级市场的地位，土地的真实价格往往难以实现，但面对市场主体用地竞争的格局以及次级市场对土地价格的反应，包括政府、农民等在内的各前置主体都有呼唤、发现乃至实现土地真实价格的要求，这也是逐步统一城乡建设用地市场的动力所在。
（二）比较利益的约束
由于工业化、城市化加快发展，与之相关的非农产业和基础设施建设加快，农地转为非农用地的速度也随之加快。在一些地区尤其是城市周边地区，以地生财或发展非农产业的机会迅速上升，农民不再满足于单纯的农转非的就业安排，强烈要求分享土地收益，已转为城市居民的甚至要求实行“非转农”。
（三）资源短缺的约束
土地资源是不可再生的资源，征一亩地就少一亩地。而且适合工业和城市发展的土地都在较为平坦的地区，这些地区往往也是耕地比较集中的地区。土地使用不可能长期以粗放式的方式进行开发，更不可能永远以征地方式来进行资源配置。
（四）利益冲突的约束
传统的土地配置理所当然地侵蚀了农民利益，得益更多的是当地政府或相关用地者。由此派生的利益冲突与矛盾，随着工业化、城市化发展会日益突出。近年来由此引发的群体性事件不在少数，也恶化了干群关系，损害了政府的公信力。
三、如何建立适应社会主义市场经济要求、城乡统一的建设用地制度
按照社会主义市场经济的要求，统一配置城乡建设用地资源，至少需要解决这几个方面的问题：
（1）对市场主体加以界定。农村土地主体究竟是政府还是农民集体，这个问题不解决，市场配置资源就是一句空话，其他利益主体随时都可以插手其间。
（2）必须解决市场统一配置土地资源的体制机制。不同地区土地资源的需求是不一样的，城市周边与穷乡僻壤、东部和中西部的土地资源的价格也是不一样的，市场统一配置资源就是要在较大范围内使用土地，以最有效率、节约集约方式或机制，将有限的土地配置到急需用地、产业集群程度较高的地区。
（3）必须建立起相应的组织体系和交易平台。在改革试验中，一些地区开始试行这样或那样的机构，但说到底，还要从政策法规和约束交易双方的制度层面进行基础性建设，包括现行法规的修订和完善，以及建立健全土地市场交易机制和交易平台。否则，市场就无规则可循，发现价格就没有体制基础。
（4）要建立利益共享机制。土地收益不简单地是哪个地区或哪个群体的独有收益，建设用地投入市场后，其增值收益要在国家、集体和农民之间进行合理分配。比如，在英国，土地用途可以改变，土地使用权可以转让，但因为其他外部条件变化而增加土地收益，国家会征收发展税。
（5）要健全土地规划管理机制。因为土地不是简单的商品，而是不可再生的稀缺资源，要严格保护耕地，使土地利用与经济社会发展乃至生态环境相协调，必须进行规划管理和用途监管。
四、重新构建城乡土地关系必须注意的几个问题
（一）处理好改革创新和依法行政的关系
一方面，我们要重建城乡土地关系，要打破旧的体制，改革旧的法规。另一方面，在现行的法律法规中，主要制度和核心部分依然是合理的，在这方面要审慎地处理好依法行政和改革创新的关系。
（二）处理好敢闯敢试与风险管理的关系
即一方面在改革上要提倡敢闯敢试，尽快完善制度，另一方面对不可预测的风险，要进行有效防范，必要时进行改革试验项目管理。
（三）处理好保护耕地与发展建设之间的关系
这个关系将会是长期困扰我们、又必须解决好的一个问题。
（四）处理好局部利益和全局利益的关系
有些建设项目或者建设用地从局部看是必需的，但是从全局看很可能就会影响大局或可持续发展。
（五）有相应的区域政策
因为不同的地区土地的稀缺程度、土地质量和可开发性是不一样的，其用途及效益也会有很大的差别。