如何完善宪法监督制度

Question

如题所述

Answer 1

　　完善宪法监督制度：

　　一、提高全民的宪法意识

　　切实开展形式多样的普法教育，增强全民的法律意识：一方面要加强先发的宣传、教育工作，及时作出宪法解释，使公民在具体的实践中感受到宪法的存在和威严；另一方面要提高各级人大代表的宪法素养，把监督宪法的实施作为自己的首要职责。

　　二、扩大宪法监督范围

　　目前我国的宪法监督主要有两种方式：一种是全国人大及其常委会在审议法律草案时对该草案是否与宪法相抵触进行事前审前；另一种是对已通过的报全国人大委员会备案的法规、规章是否与宪法相抵触进行事后审查。也就是说，其监督对象仅限于国家机关制定的规范性文件，而现实生活中大量存在的其他形式的违宪行为和现象却得不到应有的监督。例如“乙肝病毒携带者就业歧视案”，在案例中，公民享有的公民基本权利均受到了不同程度地侵犯，却没有刑事、民事、行政等有效的救济手段，这其实是一种严重的违宪行为。然而这些却不在现行的宪法监督范围之内，从而使宪法的威严大大降低。宪法监督委员会或宪法委员会应负责涉及宪法监督的一切事务，包括解释宪法、提出对宪法修正的意见和建议、进行违宪审查、受理宪法诉讼等。宪法监督的对象应尽量广泛，至少应该涵盖以下三个方面：审查法律、法规的合宪性；审查国家机关及其工作人员以及各政党、各社会团体、全体公民行为的合宪性；处理国家机关之间的权属争议。

　　三、完善宪法监督程序

　　宪法作为具有最高法律效力的根本大法，其法律效力必须通过一定的程序来实现。宪法监督活动的程序应当包括宪法监督活动的全过程，即解释宪法程序、提出对宪法修正的意见和建议程序、违宪审查程序和宪法诉讼程序等。在程序设计上有两项内容必不可少：一是设计具体的违宪审查程序，即有哪一个机构具体受理；二是公民个人在认为自己的宪法权力受到侵犯时，如何向有关机关提出审查建议。

　　四、健全违宪审制度

　　违宪审查监督制度，是指通过对一国的立法和行政行为是否符合宪法进行审查，对违宪行为予以纠正和制裁，以保证宪法的实施，维护宪法的尊严。违宪审查的目的是通过建立一套行之有效的违宪审查、纠正机制，保障宪法的真正贯彻与实施；通过对违宪行为的审查处理；保障公民的权力和自由的实现，保证国家权力的运行符合宪法和人民的利益，维护宪法所确立的国家政治、经济和社会生活等方面的基本制度和基本原则。因此，目前在法律违宪的可能性被排除的情况下，要扩大违宪审查的范围，在实际审查中，不仅要对行政法规、地方性法规等规范性文件进行审查，而且将全国人大及其常委会制定的法律也纳入到审查范围。

　　五、设立相对独立的宪法委员会 

　　当代世界有三种宪法监督模式，即议会或权力机关监督模式、普通法院监督模式、专门机构监督模式。宪法监督模式必须与特定国家的政治、经济、文化的具体环境相适应，才能发挥其应有的作用。在专门机构监督模式中，独立的宪法委员会是适应我国国情和现实需要的一种最佳模式。宪法委员会一般被认为是一种政治性机构，它在组织形式上比较灵活、富有弹性

　　易于为人们所接受。具体做法是：在全国人民代表大会下设立独立的宪法委员会，由该委员会独立行使宪法监督权。这个机构既无立法职能，更不能参与政府活动，其职责就是对法律、规范性文件以及国家行为进行合宪性的监督、审查和裁决，纠正和处理违宪行为。该机构依法独立行使宪法监督权，其监督活动不受其他国家机关、组织和个人的干涉，以保证宪法监督活动的真实和公正。其次，这个专门机构不能违反我国现行政体，虽然具有一定的独立性，但是它仍然是国家最高权力机关下的一个独立机构。在坚定地树立宪法和法治思想，养成依宪、依法办事的习惯。教育和严格要求机构内的各组织和党员切实尊重和认真遵守宪法和法律，对宪法制度切实做到监督，最终使我国宪法监督制度得到正确的贯彻和实施。

　　维护宪法尊严，保障宪法实施，关系到国家长治久安，关系到我国公民宪法政治民主权利和自由的实现与保障。我们应当坚持社会主义和法治原则的前提下，充分考虑到我国现行政治体制的实际情况，借鉴外国宪法监督制度中切实可行的方法，建立和健全一整套完善的宪法监督制度，使我国宪法真正得到贯彻实施，使其发挥应有的作用。完善我国的宪法监督制度，是一项紧迫而重要的任务。建立一套具有中国特色社会主义宪法监督体制，从而促使社会主义治法建设在宪政的良好轨道上运行。

Answer 2

党的十八大以来，依法治国首先要依宪治国的提法不断明确，得到广泛认同，逐步深入人心。依宪治国当然要求宪法得到良好实施，加强宪法实施的重要性不言而喻。国内外的历史和实践表明，加强宪法实施需要全面有效的宪法保障制度，其中尤以宪法监督制度最为紧要。为此，党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要健全宪法实施和监督制度，并指明了完善全国人大及其常委会宪法监督制度、健全宪法解释程序机制、加强备案审查制度以及加强宪法宣传教育四个努力方向。

早在起草我国现行宪法的过程中，在全国人民代表大会之下设立一个专门机构即“宪法委员会”，由该机构具体承担宪法监督职能的构想就曾被写入讨论稿，并经过多次讨论，但未被采纳。

究其原因，极为重要的一点便是宪法监督制度虽然对宪法实施有着极大的推动和保障作用，却仍要以现实的法治背景、环境、条件与实践为基础。脱离了实际，任何制度机制、任何单独的机构都无法发挥被期冀的作用。尤其当宪法监督机构作出的否定性评价，无法落实为相应的宪法责任时，其权威将难以为继，亦将有损于宪法权威。

因而，现在讲宪法监督制度的完善也应当本着务实的态度，分期分步骤稳步推进。党的十八大提出了中国共产党成立一百年时全面建成小康社会与新中国成立一百年时建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家两个百年目标，恰为完善宪法监督制度提供了明确的时间表。我们可以2021年之前为近期，暂不考虑修改宪法;以2022-2049年为中期，抓住小康社会全面建成之后，可能出现的宪法修改契机，从顶层设计上打开完善空间;以2050年之后为长期，进一步予以优化。在不同阶段，针对不同的主要问题，采取不同的完善措施，达到可能实现的目标与效果。

对于完善宪法监督制度的讨论始终未曾停歇，专家学者们提出了很多方案。以对待现行宪法监督体制的态度为标准，这些方案可以大体上分为两类:一类认为应突破现行宪法监督体制。该体制以宪法第62条、第67条为基础，将宪法实施的监督权授予全国人大及其常委会。还有论者提出将宪法监督权移交给司法机关或新设的独立机构，重建相应体制;另一类则认为应以现有体制为基础，通过在全国人大或常委会之下设立专门机构等方式，整合并增强监督工作队伍，辅之以明确的职权及程序机制和保障机制，挖掘现有资源的更大潜力。

前一类考虑到了由行使国家立法权的机关来审查其制定的法律是否违宪或存在公正理性上的矛盾问题，苦于长期以来现行体制并未达到令人满意的效果，同时观察到了世界上许多国家由立法机关承担宪法监督职能转向其他模式的趋势，具有一定建设性。可依此类构想，不论是设立宪法委员会、宪法法院还是交由司法机关，如果地位级别不够高，独立性不够，恐怕依旧无法解决这一模式主要想解决的监督全国人大及其常委会的问题。虽然在语义和逻辑上不能直接从监督推导出地位、等级关系，可从实效上，至少下级对上级的监督未必能充分。而若真如此，就算从理论上解释了这个监督机关的存在与全国人大最高国家权力机关地位的矛盾问题，也可能面临改革难度大、成本与风险高的问题，恐怕难以在短期内让人接受。应当看到，许多国家的宪法监督机构独立化，随着实践中新问题的暴露，人们观念的转变，经历了漫长的过程。所以，当必要性与可行性被纳入考虑，可能许多学者并非认为前一类方案理念有误，却倾向于更有可能在我国国情下尽快实施第二类方案。

由于全国人大的宪法监督职权实际上只能在会议期间实施，加上其他许多重大事务需要审议，难以有效发挥宪法监督职能。而全国人大常委会仅宪法明文规定的其他职权就二十项，同样有精力不足的问题。加之，在宪法监督内容上，受各方面条件制约，主要集中在对立法法、各级人民代表大会常务委员会监督法(下称监督法)所规定的规范的备案审查上。且仅就备案审查而言，对报备的规范性文件进行有关主动审查的工作和根据审查建议进行有关被动审查的工作，都是由全国人大常委会下的工作机构在负责，全国人大各专门委员会事实上还没行使过审查权，难免有监督机构层级过低的问题。再加上后续程序还可能要经过委员长会议、常委会会议，周期较长。这些问题都催使第二类方案下的宪法监督专门机构的设立，而这样一个机关或机构(下称“宪法委员会”或“委员会”)的设立，需要考虑一些以下问题。

首先是该委员会的性质。将其定义为宪法监督机关本身无太大问题，可问题在于究竟什么是宪法监督，这也将决定该委员会监督的客体和职权。如果是监督宪法的实施，除了对规范性文件的违宪审查，涉嫌违宪的具体行为、公权力行使违反宪法侵犯公民权利以及国家机关之间的宪法争议等也可能被纳入监督。宪法监督深入到具体行为，无疑是更为理想的状态。但考虑到能力不足的问题，这一层级的宪法监督还是更适合放在长期规划中。而国家机关之间涉及宪法及其相关法的争议，通过宪法监督的形式来解决，是国家治理法治化的体现，也是我们党提出的治理体系现代化的要求。但这种争议的解决，往往影响面广、要求较高，所以还是应当在中期规划中努力实现。近期应集中精力主要解决法律以下层级的规范问题，尤其是部门利益、地方利益影响所造成的涉嫌违宪的不公正、不科学、不合理现象。

其次是该委员会的地位。这一问题争议较大，虽然各方都认为应当提高其级别，增强其权威性，但其究竟是全国人大常委会下的工作机构，还是全国人大的专门委员会，或者是与全国人大常委会平级，各方观点不一。焦点还是在于这个委员会是否要监督全国人大常委会。客观情况是，全国人大及其常委会的各项活动违宪的情形并未大量出现，主张通过独立机关的法治理性抑制民主不理性的学者所担心的情形也未多次出现。当然，随着全国人大常委会职权的更频繁行使，一些认为其行为涉嫌违宪的批评逐渐增多，让我们看到了对其进行宪法监督的需要。而且监督的结果未必是否定的，如果监督机关本身有足够公信力和权威，其对全国人大常委会的宪法监督反倒有助于定分止争。所以，近期来看，应先行在全国人大之下筹建宪法委员会，级别与全国人大常委会相同。但其职权主要为有关宪法监督的调查权、建议权，不包括宪法解释权，不进行违宪审查等活动。通过前期缩小宪法监督内容来避免其与全国人大常委会的紧张关系。待小康社会全面建成后，视情况修改宪法，赋予其宪法解释权，通过宪法解释或者制定法律，使其有权但不必须裁决国家机关之间的宪法争议，追究严重违宪行为的宪法责任。待2050年之后，将规范性文件审查权移至宪法委员会，并逐步扩大宪法监督内容。

宪法委员会的人数等组织机构问题可视具体情况细化，但其产生初期应由全国人大出台相应产生办法，经专门推荐委员会从经验丰富的法学家、法律实务人员以及立法、政界人士中推荐，由全国人大批准任命。以后可逐步过渡到由国家主席提名等，全国人大决定，同时要求不得兼职，进行宪法宣誓。加强非因特定事项和程序不得解职、薪酬一般不得减少等任职保障。

再次是该委员会的宪法监督程序。前述两类方案中，都有学者提出宪法监督采取司法程序的形式。虽然司法的更大价值在于公正而非效率，通过司法程序进行宪法监督可能反倒需要更长周期。但司法的程序价值及其公正理性，确实可以提高宪法监督的公信力和权威性，且采取准司法形式和司法化并不能简单等同。故在宪法监督，尤其是违宪审查中不妨适当引入。

在近期，提起程序上，可参照立法法、监督法等的规定，但应扩大监督范围，同时明确提请条件，如规定必须说明待监督行为可能违反或抵触的宪法规范。受理机关自是宪法委员会无疑，审查后可向涉及的主体提出相应建议，由后者采取进一步措施。但最终必须使宪法委员会可以独立完成整个宪法监督程序，作出终局决定。宪法监督过程中，可通过听证、网上公布、工作报告等保证民主性、公开性。尤其要严格遵守监督程序要求，依法定形式和要件登记、反馈监督结果。

值得一提的是，从宪法监督效力来看，在中期，遇到受监督主体在宪法监督程序期间，经沟通协商或其他原因自行更正违宪行为的情形，仅终止审查而无其他后果也可以算是追究的形式之一。但长期来看，这有违权责相一致的精神，不利于宪法权威的维护。

Answer 3

（一）制定监督法律。比如制定《监督法》等相关宪法监督的法律，以明确其具体职责及工作程序，使宪法监督实施进一步规范化、法律化。在近几届全国人大的历次会议上，有不少全国人大代表曾提出制定人民代表大会及其常务委员会监督法的议案。2002年 8 月的九届全国人大常委会第二十九次会议审议了监督法草案。因此，为了使宪法监督活动具有权威和有效实施，我们要加快研究制定并出台监督法，对宪法监督专门机关的组成、职权、行使职权的方式和监督内容、监督程序等进行规定，从而使宪法监督有章可循，有法可依。 （二）设立专门机构。也就是建立专门的宪法监督机关，从而进一步加强和完善最高国家权力机关的宪法监督职能。国外实施宪法监督的机构，有普通法院、宪法法院、宪法委员会等。我国设立一个什么机构监督宪法的实施？我国不是三权分立的体制，最高人民法院接受全国人大及其常委会的监督，最高人民法院不能同时是宪法监督机关。全国人大是最高国家权力机关，也不能在全国人大之外、之上设立专门的宪法监督机构。因此，笔者认为，在全国人大常委会下设宪法委员会专施宪法监督之责。因为设立宪法委员会有宪法的依据，它协助全国人大及其常委会监督宪法实施也符合宪法规定的精神。宪法委员会与目前存在的全国人民代表大会各专门委员会一样，由全国人民代表大会选举产生，在全国人民代表大会闭会期间，受全国人民代表大会常务委员会的领导。宪法委员会的主要职责是：专门负责调查、研究宪法实施的状况，并就宪法实施中需要解决的问题及时提出建议和意见；对法律、行政性法规、地方性法规等规范性文件，进行初步审查，确定其是否与宪法或法律相一致，并向全国人大及其常委会提出报告意见；监督国务院及其所属机关、最高人民法院和最高人民检察院的执法活动是否符合宪法精神；裁决有关国家机关的权限争议；解释宪法，等等。宪法委员会这一专任宪法监督机关的设立，将会进一步加强全国人大及其常委会的宪法监督职能，使其能够更好地发挥宪法监督的作用。
（三）建立宪法诉讼制度。宪法诉讼是公民的宪法权利受到非法的或不当的侵害后，能向有关机关申诉，消除侵害，并请求给予救济的诉讼制度。宪法诉讼是双方当事人发生争议并解决争议的活动。宪法诉讼与同民事、刑事、行政诉讼有密切的关系，但又有所不同。一般来说，宪法权利通常能成为民法、刑法、行政法所保护的对象。但在许多情况下，一个国家的法律制度往往是不完备的，而且法律也不可能完全囊括和体现宪法的全部权利，总会有一

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些宪法权利得不到部门法的具体保护，这样就在公民权利的法律保护方面留下了空白。这些空白如果不给予填补，法律对公民权利的保护就是不全面的。我国的现行宪法相对来说比较简括和原则，我国的法律也还谈不上达到了完备无缺的程度。因此，建立相应的宪法诉讼制度是必要的。当然，由于宪法的特殊性质和作用，宪法诉讼应是一种特殊的诉讼制度。这种宪法诉讼需要受到一定的限制，即凡是有部门法具体保护的权利，一律由部门法加以保护。这就是宪法诉讼的有限性。但是当穷尽部门法而对宪法规定的权利无法给予救济和保护时，就可以通过宪法诉讼来加以解决。建立宪法诉讼制度，是增强宪法权威、维护和完善宪法监督制度不可缺少的环节。
（四）完善领导机制。为了保证宪法的实施，我们必须加强和改善党对宪法监督工作的领导。一方面，要坚持党的领导，这是建立宪法实施保障制度的重要政治保证和前提条件。因为党在宪法监督中的领导地位和作用是由党在整个国家中的地位和作用决定的。在我国，无论是建立宪法监督制度，还是加强宪法监督工作，都离不开党的正确领导。任何企图消弱或者摆脱党的领导思想和做法都是错误的。另一方面，又必须改善党对宪法监督工作的领导。实现坚持党的领导、人民当家作主和依法治国特别是依宪治国的统一。坚持和改善党的领导，就要求党必须坚持依法执政，依法实施党对国家和社会的领导；我们党领导人民制定宪法监督制度，党又领导人民遵守、执行宪法监督制度，党自己也必须在宪法和法律的范围内活动，严格遵守、执行宪法监督制度，按照宪法监督制度办事。另外，宪法监督制度的建立有利于加强和改善党的领导。党代表工人阶级实施政治领导，是人民当家作主和依法治国的政治保证。因此，适应经济发展和社会全面进步的要求，积极稳妥地推进宪法监督制度的改革，是我党政治体制改革的需要，也是进一步完善党和国家的领导制度的需要，更是改革和完善党的领导方式和执政方式的需要。
（五）建立违宪审查制度。所谓“违宪”是直接违反了宪法的一种形态，它是指一国的法律、行政法规、地方性法规、决议、决定、命令等规范性文件以及国家机关工作人员行使宪法、法律规定的职权职责行为与宪法的原则、内容及精神直接相违背。所谓“违宪审查监督制度”，是指通过对一国的立法和行政行为是否符合宪法进行审查，对违宪行为予以纠正和制裁，以保证宪法的实施，维护宪法的尊严[6]。违宪审查既可以作为对少数人利益的保护，也可以作为对多数人利益的警告，对多数人行为的警告、限制，让多数人在立法时必须考虑到少数人的利益。违宪审查的目的是通过建立一套行之有效的违宪审查、纠正机制，保障宪法的真正贯彻与实施；通过对违宪行为的审查处理来保障公民权利和自由的实现，保证国家权力的运行符合宪法和人民的利益，维护宪法所确立的国家政治、经济和社会生活等方面的基本制度和基本原则。因此，笔者认为，违宪审查制度是一个比较成型的制度，要完善我国的宪法监督制度，必须把违宪审查置于首要的地位来进行考虑，唯有如此，才能维护我国法制的统一与尊严，才能真正实现依法治国的目标。本回答被网友采纳