（一）全面认识法律的潜能和价值
在一定意义上可以说，中国历史上从来没有全面而充分地开发法律的潜能和价值；相反，滥用和践踏法律的历史所造成的消极法律态度对人们却有着广泛的影响。然而，从世界历史的角度来看，法律的潜能和价值确实是值得信奉和可以依托的。首先，法律作为一种心智现象，包含着人类对自然规律和社会规律的认识成果，反映了大众的感情倾向，表现了大多数人的意志和愿望。因而，法律是认知、情感和意志的统一。其次，法律作为一种语言现象，一方面具有内在的逻辑性，便于人们理解和接受；另一方面它是概括性和稳定性较强的规范体系，便于人们把它应用到具体的事实上，对社会关系作出合理的调整；同时，法律一旦被制定出来，就变成了广为人知、难以掩盖的社会存在，成为公民通用的一把尺度，人们不仅可以用它来评价自己的行为，而且可以用它来评价别人的行为，特别是评价公职人员的行为，从而形成一定的法律秩序。因此，法律也是逻辑、事实和理解的统一。再次，法律作为一种历史现象，具有内在的批判能力和进化机制，它总是一头连着特定社会的历史传统，一头连着未来的理想王国；它不仅能够与社会进步保持协调发展，而且能够推动、引导和保障社会的进步和发展。在这种意义上说，法律体现了传统、批判和进化的统一。单从法律的上述潜能和价值看，也许可以说没有任何其他发明堪与法律媲美；而且，法律的这些潜能和价值并不是遥不可及的，任何一个法治国家都能够全面地开发和利用之。
从法律的社会功能来看，在现代法治国家里，特别是消灭了阶级对立的社会主义国家里，法律不仅是必要的社会控制系统，而且是国家的精神存在形式和政权的象征。国家和社会对法律存在多方面的需求：（一）法律往往被作为国家主权的存在形式，代表着国家的尊严和权威。（二）法律往往被作为政权的确证方式，构成了分配权力的主要途径和行使权力的主要依据。（三）法律是社会内部多元利益群体之间矛盾冲突得到协调的产物，在一定程度上反映了不同社会主体之间的妥协和共识，是社会稳定的基础。（四）法律既是社会道德的起码要求，又是人权的存在形态之一。作为最低道德标准的法律，往往构成了民族的人格素质、信念和自律的支柱和依托。作为人权存在形态之一的法律〔9〕，是实现人权要求的最可靠的保障。（五）法律是形成和保障一定社会秩序的必要的控制系统，通过法律确立公认的行为模式和解决争议的程序，可以实现人类尊严、合作愿望和利已本能的均衡，从而达到社会最优状态。（六）社会因阶级或利益集团的多元化，往往导致价值标准和价值体系的多元化，需要法律通过对价值系列的确认和对价值标准的具体化和规范化来形成统一的价值体系。
既然法律在社会主义国家里具有如此广泛而重要的意义，我们就应当相信法律，依靠法律，树立尊重法律权威的意识。
（二）正确认识人民、执政党和法律三者之间的关系
邓小平一惯倡导，党要善于领导，不能干预太多；要把党政关系理顺；党与政府的关系问题是当前政治体制改革的重要内容。笔者理解，党政关系问题主要是执政党与执法机关和司法机关的关系问题。要解决这个重大问题，必须先解决在常规政治下人民、执政党和法律这三者之间的关系。
1、法律是人民意志的体现，是人民的化身。 彭真同志曾经正确地指出：“我们的法律经过全国人民代表大会通过，就表明了它是全国各族人民共同利益和共同意志的集中体现，……。”〔10〕服从法律，就是服从人民意志，维护人民利益；违反法律，就是违背人民意志，损害人民利益。这里有两个方面的含义：一、法律是人民的共同意志和共同利益，就意味着法律不仅仅是哪一个阶级的意志和利益；二、法律是人民意志的集中体现，就意味着法律与人民意志具有同等的地位和价值，法律就是人民的化身。
2、中国共产党既是人民群众的领导者，也是人民的工具， 是组织和引导人民形成和表达共同意志以及将这种意志转化为法律的力量。邓小平同志曾经明确地指出：“同资产阶级的政党相反，工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。共产党——这是工人阶级和劳动人民中先进分子的集合体，它对于人民群众的伟大的领导作用，是不容怀疑的。但是，它之所以成为先进部队，它之所以能够领导人民群众，正因为，而且仅仅因为，它是人民群众的全心全意的服务者，它反映人民群众的利益和意志，并且努力帮助人民群众组织起来，为自己的利益和意志而斗争。确认这个关于党的观念，就是确认党没有超乎人民群众之上的权力，就是确认党没有向人民群众实行恩赐、包办、强迫命令的权力，就是确认党没有在人民群众头上称王称霸的权力。”〔11〕邓小平的这一论述是我们认识党与人民和法律的关系的理论基础。在此基础上，我国政治理论界和法学界已经对这种关系进行了初步的探索和阐述。概言之，主要有三个方面：一、执政党领导人民，但不能代替人民，执政党只是引导和组织人民按照法制化的民主程序实现由人民意志向法律转化。〔12〕二、政党作为社会权力的代表不能等同于国家机关，政党权力能够通过国家权力（主要是代议机关的立法权）来实现，但本身不是国家权力。三、人民利益高于一切，作为人民利益体现的法律也高于一切，党也必须在宪法和法律范围内活动。〔13〕因此，把党置于法律之上是错误。
（三）正确认识法律与政府的关系
在法律与政府的关系上，当前主要有两个问题需要作出正确的回答：宪法主要是约束谁的？怎样才能有效地约束国家权力？
从整体上说，“政府与法律的关系十分密切。政府形式及其机构的权力及职能由法律加以规定，而每一政府机构都要通过制定、适用和在具体情况下对个人实施法律规则来进行工作。”〔14〕在几千年的专制历史中，人们奉行的是绝对的国家至上原则，政府是统治和压迫人民的强大机器，是人民的主人；人民完全处于服从政府的地位（只有到了人民无法生存下去的时候，才奋起反抗）；法律是政府驾驭人民的工具，是套在人民脖子上的枷锁。然而，现代民主政治否定了绝对的国家至上原则，确立了人民主权原则，政府被视为实现和保障人民利益的一种政治共同体，政府既是制定和实施法律的机构，又是受法律约束的机构，即有限政府；人民是国家的主权者，是政府的主人，法律则是人民约束政府和进行自治的规范系统。
从宪法史来看，宪法形成和发展的过程正是法律权威逐步取得优于政府权威的过程。在英国，1215年的《自由大宪章》首次把王权置于法律的约束之下，迈出了人类追求民主宪政的第一步；1628年的《权利请愿书》进一步限制了王权，提高了法律的地位；1689年的《权利法案》则是国会权力取得高于王权的地位和民主制最终战胜专制的标志，也是法律取得最高权威并实现法治的标志。在美国，作为历史上宣布民主共和国原则的第一个政治纲领的1776年的《独立宣言》庄严地宣告：“为了保障这些权利（平等权、生命权、自由权和追求幸福的权利——引者注。），所以才在人们中间成立政府。而政府的政治权力，则系得自被统治者的同意。”1787年的宪法为了永远确保人民主权和人权，按照三权分立的原则来组织政府；这种“分权制不仅是强化权力的，而且是维持民主的。‘分而治之’的格言过去被人类的主人用来使其臣仆受奴役。信仰民主的制宪者利用了这条古老的原则，并在相反的意义上把它当作被治者得以将他们的意志强加于其未来的统治者头上的一种战略。”〔15〕在第一个社会主义国家即前苏联，列宁曾明确地宣布：“宪法就是一张写着人民权利的纸。”〔16〕确立了人民主权原则。在社会主义实践中，第一次解决了平等权的经济基础问题，完成了宪法史上又一次伟大革命；但是，由于简单地否定了历史上某些宪法的积极成果（如分权与制衡原则和法治原则），“法律被看作是政治权力的工具，而不是防止滥用权力的保障”〔17〕，获得了平等权的公民仍然难以抵制各种权力的滥用，也使国家政局难以保持稳定。
有效地约束政府权力是宪政的目标之一。“宪法只不过是限制政府权力的工具而已。”〔18〕怎样才能有效地约束政府权力呢？历史的经验和教训给我们作出了这样的回答：第一，在制度设计上，必须确立这样的前提，即“一切有权力的人都容易滥用权力”〔19〕。孟德斯鸠说这是万古不易的一条经验，并非虚言。邓小平说人都是有缺点的，也包含着这一层意义。卢梭曾经把行政官个人身上的意志区分为三种，按其对行为的影响力依次（自然次序）是个人意志、团体意志、公意，而社会所要求的次序与此正相反。〔20〕用人性的弱点解释权力滥用现象固然是片面的，但以克服人性的弱点为制度设计的出发点和前提，则是必要而有益的。第二，在制度安排上，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”〔21〕不仅要在中央政府以及中央政府与地方政府之间实行分权，即所谓“双重分权”，而且要使各种权力之间相互制约。关于这两点，联邦党人说得更为透彻和尖锐：“防止把各种权力集中于同一部门的最可靠办法，就是给予各部门的主管人抵制其他部分侵犯的必要的手段和个人的主动。”
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