第1个回答 2015-05-22
加强和改进
全口径预决算审查监督
新预算法确立“四本账”全口径预算框架，各级人大要依法将政府的收入和支出全部纳入预决算审查监督。
第一，完善一般公共预算。目前主要问题是公共预算不完整，一些部门资金没有全部纳入预算，预算支出范围大于公共预算支出范围，农业、教育、科技等重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩，影响预算整体性。地方公共预算不完整，转移支付、税收返还、补贴收入没有完全纳入预算。要依法明确预算收入的法律性质，将所有政府收入全部列入预算，通过公共预算提供公共服务，保障和改善民生。
第二，规范政府性基金预算。多年以来，政府基金预算仅有总额而没有具体细目，许多规制性收费、准入性收费、集资性收费、补偿性收费、惩罚性收费都是自立规章，自收自支。政府性基金、行政事业性收费、专项收费亟待清理、整合和规范。同时，还要探索把政府所属部门和单位自行组织的服务性和经营性收入纳入预算，或者纳入财政专户管理。
目前，地方政府性基金结构不合理，2013年地方政府性基金本级收入4.8万亿元，其中国有土地使用权出让收入4.1万亿元。许多地方土地出让金收支管理粗放。人大要督促将土地出让收入全额纳入地方政府性基金预算，规范土地出让收入分期缴纳行为，依法查处违反规定减免或者变相减免土地出让收入行为，督促土地出让收入应征尽征。调整和细化土地出让收支有关科目，明确具体用途，专款专用，加强支出使用监管。加大统筹力度，建立将政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算的机制。
第三，扩充国有资本经营预算。现在的问题是，国有资本经营预算还不完善，收入范围仅仅涵盖企业国有资本，不包括金融企业国有资本，更不包括其他资产、矿产资源以及特许权经营收入。企业税后利润提取比例也比较小，国有资本收益主要在国有企业内部循环，用于公共财政和社会保障的很少。
三中全会提出要“完善国有资本经营预算，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生”。同时还提出要加强人大“国有资产监督职能”。2014年预算将央企国有资本收益收取比例提高5个百分点。中央国有资本经营收入1400多亿元，但地方国有资本经营收入只有500多亿元，甚至比前两年还有所减少。要依法加大统筹力度，建立将国有资本经营预算资金调入一般公共预算、社会保险基金预算的机制。
第四，探索社会保险基金预算。社会保险基金预算收入主要来自“五险”缴费，也有财政补贴。社会保险缴费虽然不是财政资金，但也是公共资金。2013年全国社会保险基金收入3.45万亿元，支出2.86万亿元，本年收支结余5800多亿元。
目前，主要问题是不同地区、不同行业、不同单位之间社会保险基金预算标准不一致，统筹层级不同，相互之间难以接续。社会保险基金由各个地方、部门分头收缴，基金管理、使用、支出和监管标准不一致，影响基金保值、增值，影响基金安全。三中全会提出要“划转部分国有资本充实社会保障基金”，“加强社会保险基金投资管理和监督”。这就要求把社会保险基金依法纳入预算管理，在精算平衡的基础上实现社会保险基金预算的可持续运行。
加强和改进
地方政府债务管理监督
新预算法初步构建起规范地方政府债务的法律框架。前不久，国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》，对地方政府举债做出更加具体的规定。各级人大要依法加强和改进地方政府债务管理监督，将地方政府债务纳入法治轨道。
第一，加强对存量债务监管。据审计署审计，截至2013年6月，各级政府债务接近30万亿元，其中地方政府性债务接近18万亿元。政府债务过快增长，不仅留下居高不下的隐性赤字和债务负担，而且也给金融机构带来风险。各级人大要督促抓紧清理融资平台公司，剥离融资平台公司政府融资职能，稳妥处理存量债务，逐步化解地方政府性债务风险。
第二，建立规范的地方政府举债融资机制。依照新预算法，经国务院批准，省级政府可以适度举借债务;市、县级政府确需举借债务的由省级政府代为举借。实行规模控制，地方政府举债不得突破批准的限额。采取政府债券方式，地方政府不得通过企事业单位等举借。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。
第三，把地方政府债务分类纳入全口径预算管理。地方政府举借债务必须报本级人大或常委会批准。各级人大要督促地方政府将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。或有债务确需地方政府或其部门、单位依法承担偿债责任的，偿债资金要纳入相应预算管理。
第四，建立债务风险预警及化解机制。设立政府债务会计，加快编制政府资产负债表，建立政府综合财务报告制度。根据债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。要督促政府制定应急处置预案，建立对违法违规融资和违规使用政府性债务资金的惩罚机制，加大对地方政府性债务管理的监督检查力度，硬化预算约束，防范道德风险，追究相关人员责任。
加强和改进预决算初步审查监督
预算法修改对预算初步审查制度进行了完善。各级人大要切实按照新法的规定，加强和改进预决算初步审查监督。
第一，拓宽初步审查范围。原法只规定了对预算草案进行初步审查，1999年全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定增加了对中央预算调整方案和中央决算草案进行初步审查的规定，2006年监督法增加了对各级预算调整方案进行初步审查的规定。新法规定对预算草案、预算调整方案、决算草案都要进行初步审查。
第二，严格初步审查时间。新法规定，预算草案应当在人大会议召开45日或者30日前，提交人大有关机构进行初步审查;各级预算调整方案和决算草案应当在常委会召开30日前，提交人大有关机构进行初步审查。
第三，加强初步审查机构建设。新法规定，市级以上人大的初步审查，由财政经济委员会或有关专门委员会进行，县级人大由常委会进行。考虑到一些市级人大未设立专门委员会的实际情况，规定市级人大也可以由常委会有关工作机构研究提出意见。为提高审查质量，规定县级人大常委会在进行初步审查时，可以由有关工作机构研究提出意见。
第四，拓宽预决算审查重点。长期以来，我国预决算审查监督主要包括收入、支出和收支平衡三个重点。对收入和支出进行审查，主要是审查是否真实、合理、合法。对收支平衡进行审查，主要是审查收支相抵后是否达到平衡状态，有没有支出大于收入的赤字情况。预算法修改对“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”进行了相应规定。各级人大要依法拓展预决算审查监督重点，针对支出预算和政策进行实质性审查，找出政府预算分配中存在的不合理地方，确保预算资金投入到最重要的政策领域，提高预算资金使用效率。
第五，发挥人大代表作用。为发挥人大代表在初步审查中的作用，明确市级以上人大有关机构在进行初步审查或研究提出意见时，应当邀请本级人大代表参加。人大有关专门委员会的初步审查意见和常委会有关工作机构的研究意见，以及政府财政部门对上述意见反馈的处理情况报告，应当印发本级人大代表。县、乡级人大在正式审查预算草案前，应当采用多种形式组织基层人大代表听取选民和社会各界的意见。
加强和改进预算执行和决算监督
对预算执行和决算进行监督，是宪法赋予人大的重要职责，不仅可以确保人大批准的预算得到严肃、严格、合理、有效的执行，而且可以为下一年审查和批准预算奠定基础。各级人大既要敢于监督，又要善于运用新预算法规定的各种形式加强监督，着重在真实(正当不正当)、合法(规范不规范)、合理(正确不正确)、有效(值得不值得)方面下功夫，不断增强监督的针对性和实效性，督促财政资金花得规范、花得透明、花到实处、花出效率。
第一，规范预算收支管理。当前重点要解决审批时间与执行时间错位、“先执行、后报批”、随意变更和频繁调整预算等问题，把预算“软约束”变为“硬约束”。要依法加强收入征管，做到应收尽收，严禁采取虚收、空转等方式违规增加收入。要建立人大审议决定重大投资及项目制度，避免行政冲动、盲目决策、盲目投资。要通过视察、调研、专题询问等形式，了解重大项目的建设、资金使用等情况，跟踪资金使用进度，促进重大项目顺利进行。要督促政府建立结转结余资金定期清理机制，加快结转项目的执行，盘活财政存量资金，规范暂付款、暂存款的管理，发挥资金效用。本文来源：瞭望观察网
第二，规范国库资金管理。全面清理整顿财政专户，各地一律不得新设专项支出财政专户，除财政部审核并报国务院批准予以保留的外，其余专户在2年内逐步取消。全面清理已经发生的财政借垫款，应当由预算安排支出的按规定列支，符合制度规定的临时性借垫款及时收回，不符合制度规定的借垫款限期收回。督促各级政府加强对本级国库的管理和监督，依法完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。
第三，严格预算调整行为。预算经过人大审查批准之后，就成为具有法律效力的财政收支计划，非经法定程序任何组织和个人不得改变。因特殊情况需要调剂、追加预算，政府应当编制预算调整方案，报请同级人大常委会审查批准。针对预算执行中的资金调剂过于随意、挪用现象严重等问题，各级人大要加强和改进对预算调整的审批监督，及时了解和掌握预算变更情况，严格控制不同预算科目之间的资金调剂，加强对预算调整方案的审查工作，督促政府及其财政部门依法调整预算，增强预算调整的严肃性。
第四，完善决算审查监督。人大作为决算监督的主体，必须参与到决算的全过程，代表人民对预算执行情况进行监督。要依法完善人大预决算审查和监督的程序，健全重大预算事件的专项调查或听证制度，充分发挥人大各专门委员会、常委会各工作委员会的作用，通过召开专家座谈会、听证会等方式，对所联系部门的预算草案进行审查，初步审查结果汇总至财经委员会，由财经委员会提出预算审查意见，供人代会审查批准预算草案时参考。
第五，强化预决算审计监督。审计监督是保证预决算健康运行的有效监督形式，使用财政资金的部门和单位都要接受审计。各级人大要支持审计机关依法履行职责，善于借助审计监督手段、运用审计成果来强化人大经济监督。组织审计机关对部门预算执行情况、重点项目、重点资金和重点领域进行审计，推动被审计单位和部门落实审计决定。委托审计机关对政府预决算报告先行审计，提供审计意见，作为人大审查批准的重要依据，提高人大预决算监督质量。
加强和改进跨年度预算平衡监督
我国一直实行年度预算体制。预算法修改规定“建立跨年度预算平衡机制”，对长期以来实行的“量入为出、收支平衡”原则提出了新的要求。各级人大要依法加强和改进跨年度预算平衡角度，推动年度预算与中期预算有机衔接。
第一，实行中期财政规划管理。各级人大要督促政府有关部门研究编制三年滚动财政规划，对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制和评价办法。中期财政规划要与国民经济和社会发展规划纲要及国家宏观调控政策相衔接。强化三年滚动财政规划对年度预算的约束。推进部门编制三年滚动规划，加强项目库管理，健全项目预算审核机制，提高财政预算的统筹能力。
第二，改进年度预算控制方式。各级人大要推动一般公共预算审核的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。强化支出预算约束，各级政府向本级人大报告支出预算的同时，要重点报告支出政策内容。预算执行中如需增加或减少预算总支出，必须报经本级人大常委会审查批准。中央国债余额限额根据累计赤字和应对当年短收需发行的债务等因素合理确定，报全国人大或其常委会审批。地方政府一般债务规模纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准。
第三，严格超收收入使用。预算超收收入是政府超额完成年初人代会批准的预算收入任务的部分。近些年来，从中央到地方各级政府预算超收收入动辄接近总收入的十分之一，但支出使用却很随意，导致预算约束弱化。政府动用预算超收收入安排支出，虽然没有使年初人代会批准的预算总支出超过总收入，但却部分变更了年初预算。各级人大要加强对预算超收收入安排使用情况的审查和监督。确需当年安排支出的，也应当履行法定程序，及时向人大通报情况，编制超收收入使用方案，报请同级人大常委会批准，未经批准当年不能使用。
第四，建立跨年度预算平衡机制。根据经济形势发展变化和财政政策逆周期调节的需要，依法建立跨年度预算平衡机制。中央一般公共预算执行中如出现超收，超收收入用于冲减赤字、补充预算稳定调节基金;如出现短收，通过调入预算稳定调节基金、削减支出或增列赤字并在国债余额限额内发债平衡。地方一般公共预算执行中如出现超收，用于化解政府债务或补充预算稳定调节基金;如出现短收，通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出实现平衡。市、县级政府通过申请上级政府临时救助实现平衡，并在下一年度预算中归还。
加强和改进预决算公开透明监督
公开透明是现代财政制度的基本特征。财政预算收入来源于公民纳税，税收上来之后如何支出、如何使用，政府花了多少钱、办了什么事，应该让老百姓知晓。
第一，完善细化预决算公开内容。预决算信息包括管理体制、分配政策、编制程序，以及收支安排、预算执行、预算调整、决算等。除涉密信息外，政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目，专项转移支付预决算按项目、按地区公开。扩大部门预决算公开范围，除涉密信息外，中央和地方所有使用财政资金的部门均应公开本部门预决算。细化部门预决算公开内容，逐步将部门预决算公开到基本支出和项目支出。按经济分类公开政府预决算和部门预决算。
第二，推动全过程公开。依法督促预算公开，从预算编制到执行、调整、决算以及最后的审计，所有的内容全部公开。不仅推进预算、预算调整、决算等情况公开，也要推进部门预算、决算、报表公开。
第三，做好公布后整改监督工作。预决算公开不是技术问题，而是敢不敢公开、愿不愿意接受人民监督的问题。对存在问题和疑问，各级人大要定期组织人大代表和公民的询问，刨根问底，释疑解惑。对典型案件，还可通过新闻媒体曝光，形成舆论压力。要按照统筹协调、分层次、分步骤原则，推动依法有序公开，做好公布后整改工作，健全长效机制，促进预决算公开常态化、规范化和法治化。
加强和改进预决算绩效监督
各级人大要高度重视预决算绩效问题，不仅要从合法、合规、合理方面，更要从效率、效益、效果方面，切实加强对预算执行情况和决算的监督，让用钱受监督，使花钱不容易，确保财政资金安全、规范、及时拨付和合理、有效地使用。
第一，加快预算绩效管理改革。各级人大要全面推进预算绩效管理工作，把绩效管理的理念和方法贯穿于财政资金监管的全过程，强化支出责任和效率意识，逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金，将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面，加强绩效评价结果应用，将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据。本文来源：瞭望观察网
第二，推进预算支出绩效考评。各级人大要不断完善绩效管理和考核办法，扩大绩效评价覆盖面，注重绩效评价结果反馈和应用。要不断完善绩效管理和考核办法，监督政府及其有关部门认真落实预算安排、预算调整确定的各项重点支出，对评审中发现的问题，要及时提出改进意见和措施，追踪问效，提高财政资金的使用效益。
第三，推动财政资金优化配置。各级人大要进一步推进财政科学化、精细化管理，优化转移支付结构，提高专项转移支付资金使用效率。要充分发挥财政资金的引导作用，统筹社会资金和财政资金的使用，引导社会资金参与公共事业、公益事业，使政府花尽量少的钱、办尽量多的实事，向公众提供更多更好的公共服务