从世界范围内工业化进程论述可持续发展的战略意义...

Question

如题所述

Answer 1

关于可持续发展的若干思考

曲格平

一、发展与可持续发展

发展问题一直是世界各国普遍关注的焦点问题。走什么样的发展道路，则是国际社会近年来聚讼不已、莫衷一是的热门话题。60年代以来，由于东西方冷战、南北冲突、环境污染，特别是全球性的生态危机，促使人们开始检讨传统的经济发展观，寻求探索新的发展模式。80年代中期，由联合国授权成立的世界环境与发展委员会上提出了可持续发展理论。1992年联合国召开的环发大会，以此作为指导方针，制定了持续发展的21世纪议程，受到了人们的广泛重视，也得到了世界各国的普遍认同。不论是发达国家，还是发展中国家，都不约而同地把可持续发展作为国家宏观经济发展战略的，一种选择。并深刻地认识到：“我们需要一个新的发展途径，一个能持续人类进步的途径，我们寻求的不仅仅是在几个地方、在凡年内的发展，而是在整个地球遥远将来的发展”（《我们共同的未来》）。这标志着人类的发展观出现了重大转折。

传统发展观基本上是一种“工业化实现观”，它以工业增长作为衡量发展的唯一标志，把一个国家的工业化和由此产生的工业文明当作是现代化实现的标志。在现实经济生活中，这一发展观表现为对国民生产总值、对高速增长目标的热烈追求。这种发展观认为，国民生产总值高的国家就是经济强国，人均国民生产总值多的国家就是经济成功或繁荣的国家，国民生产总值增长迅速的国家就是经济上取得很大进步的国家，因此，追求国民生产总值的增长就成了国家经济发展的目标和动力。但是，这种单纯片面追求国民生产总值增长的发展战略所带来的一个严重后果是：环境急剧恶化，资源日趋短缺，人民的实际福利水平下降，发展最终将难以持续而陷入困境。问题的症结在于，这种经济增长没有建立在生态基础之上，没有确保那些支持长期增长的资源和环境基础受到保护和发展，相反，有的甚至以牺牲环境为代价来求得发展，其结果导致生态系统的失衡或崩溃，最终使得经济发展因失去健全的生态基础而难以持续。在现行的国民生产总值指标中，既没有反映自然资源和环境质量这两种重要价值的丧失程度，也没有揭示一个国家为经济发展所付出的资源和环境代价。相反，环境越是污染，资源消耗得越快，国民生产总值增长也就愈加迅速。例如污染引发的疾病增加了人们医疗方面的开支，污染引起的腐蚀加快了耐用品的更新，治理污染花费的大量资金。这些都累计在国民生产总值之内，促进了国民生产总值的增长。因此，传统发展观实质上也是一种产值增长观，它所表现的经济繁荣带有很大的虚假性。

持续发展观强调的是环境与经济的协调发展，追求的是人与自然的和谐。其核心思想是，健康的经济发展应建立在生态持续能力、社会公正和人民积极参与自身发展决策的基础上。它所追求的目标是：既要使人类的各种需求得到满足，个人得到充分发展；又要保护生态环境，不对后代人的生存和发展构成危害。它特别关注的是各种经济活动的生态合理性，强调对环境有利的经济活动应予鼓励，对环境不利的经济活动应予摒弃。在发展指标上，不单纯用国民生产总值作为衡量发展的唯一指标，而是用社会、经济、文化、环境、生活等多项指标来衡量发展。这种发展观较好地把眼前利益与长远利益、局部利益与全局利益有机地统一起来，使经济能够沿着健康的轨道发展。因此可以说，可持续发展是人类20世纪末期一种十分明智的选择。

可持续发展在上述核心思想中，还包含了以下几层含义：首先，可持续发展尤其突出强调的是发展，把消除贫困当作是实现可持续发展的一项不可缺少的条件。特别是对发展中国家来说，发展权尤为重要。目前发展中国家正经受着贫困和生态恶化的双重压力，贫困是导致生态恶化的根源，生态恶化又更加剧了贫困。贫困和生态恶化把发展中国家拖进了一个十分艰难的困境。因此，可持续发展对于发展中国家来说，第一位的是发展，只有发展才能为解决生态危机提供必要的物质基础，也才能最终摆脱贫困、愚昧和肮脏。

其次，可持续发展认为经济发展与环境保护相互联系，不可分割，并强调把环境保护作为发展进程一个重要组成部分，作为衡量发展质量、发展水平和发展程度的客观标准之一。因为现代发展越来越依靠环境与资源基础的支撑，而随着环境恶化和资源耗竭，这种支撑已越来越薄弱和有限了。因此，越是在经济高速发展的情况下，越要加强环境与资源保护，以获得长期持久的支撑能力。这是可持续发展区别于传统发展的一个重要标志。

再次，可持续发展还强调代际之间的机会均等。指出当代人享有的正当的环境权利，即享有在发展中合理利用资源和拥有清洁、安全、舒适的环境权利，后代人也同样享有这些权利。这一代人不能滥用自己的环境权利，不能一味片面地追求自身的发展和消耗，而剥夺了后代人理应享有的发展与消费的机会。这一代人要把环境权利和环境义务有机地统一起来，在维护自身环境权利的同时，也要维护后代人生存与发展的权利。

第四，可持续发展呼吁人们改变传统的生产方式和消费方式，要求人们在生产时要尽量地少投入、多产出，在消费时要尽可能地多利用、少排放。因此，必须纠正过去那种靠高消耗、高投入、高污染和高消费来带动和刺激经济高增长的发展模式，转变为依靠科技进步和提高劳动者素质来促进经济增长的新模式。因为只有大量先进生产技术的研制、应用和普及，才能使单位产量的能源、物耗大幅度地下降，才能不断地开拓新的能源和新的原材料，也才能实现少投入、多产出的生产方式，进而减少经济发展对资源和能源的依赖，减轻对环境的压力。

第五，可持续发展要求人们必须彻底改变对自然界的传统态度，建立起新的道德和价值标准，把自然界不再看作是被人类随意盘剥和利用的对象，而看作人类生命的源泉和价俱的源泉。人类必须学会尊重自然、师法自然、保护自然，把自己当作自然界中的一员，与之和谐相处。如果说，哥白尼发现了地球不是宇宙的中心，在文明史上具有伟大的变革意义；那么，我们现在也应该承认，人类不是自然界的中心，同样具有伟大的变革意义。

二、实施可持续发展的政策选择

向可持续发展过渡，是摆在每一个发达国家和发展中国家面前的共同任务。中国在环发大会之后，根据《21世纪议程》精神和要求，立即制定了《中国21世纪议程》，这是一个纲领性的文件，是指导中国经济持续、健康地发展的一种正确选择。目前，在人口、资源和环境等方面我国面临着严峻形势，存在着诸多突出的矛盾和问题。倘若解决不好，就有可能制约经济发展，影响“三步走”战略目标的实现。因此，必须从现在起，按照《中国21世纪议程》的要求，转变传统发展战略，走可持续发展道路，协调好人口、资源、环境与经济发展的关系，为21世纪的经济起飞奠定良好的基础。

实施可持续发展，需要充分运用经济、法律、行政、教育等多种手段，其中最为关键的是要建立健全可持续发展的政策体系和法律体系。通过法规约束、政策引导和调控，确保环境与经济的协调发展。一般说来，政策是立法的先导，一些实践证明行之有效的政策，是制定法律必不可少的条件，也是法律能否易于操作的一个重要基础。法律又是政策实施的保障，一项好的政策必须依靠法制的力量才能有效地加以贯彻和实施。因此，在这里我就可持续发展的政策问题和法律问题谈一点自己的见解。

目前，我国正在建立社会主义市场经济。在市场经济条件下，我们不能脱离开市场机制来谈论环境与资源保护，必须学会运用经济手段来加强这方面的工作。因此，在制定政策时，一定要更新观念，开拓思路，基于市场来选择环境与资源政策。其中，比较重要的有这样几个方面：

1．确立资源价值，理顺价格关系

当前，我国还不同程度地存在着“原料低价、资源无价”的价格扭曲现象。这种现象的理论根源之一就是自然资源无价的经济学观点以及由此产生的不合理的定价方法。人们长期以来机械地理解一些经济学的价值理论，认为自然资源是天赋的，没有劳动的参与，没有价值。这种错误的观念在政策和实践上导致了资源无偿占有、掠夺性开发和浪费使用，以致造成资源损耗过快、生态恶化加剧，经济增长中显示出虚假的繁荣。

基于资源无价的产品定价方法，没有包括自然资源本身的价值，也没有包括使用自然资源所造成的环境代价，价格构成不完全，如矿产品、林产品等，定价都偏低，造成价格体系的扭曲。其直接后果是影响了资源开发过程中资源再生产的正常经济补偿，阻碍了这些部门的技术改造和技术进步，导致了有限的资源产品的滥用和浪费。

从自然资源的特性而言，自然资源的有效性和稀缺性，使其客观上具有一定的审场价值和价格。目前，国外国内的学者正在重新研究资源的价格问题，使价格能反映资源本身应有的价值及资源开发对环境的损害。在众多定价理论中，边际机会成本理论是比较全面的一种。按这种理论，资源使用者所付的资源价格应等于社会负担的自然资源利用与耗竭的代价和环境代价，如资源勘探、培育、开采的费用，寻找替代资源的费用及环境损害费用。在此基础上，合理地制定资源产品的价格体系，实施资源有偿使用制度，对资源开发利用实行经济补偿，从而从根本上消除自然资源需求过度膨胀、低效利用的经济根源。同时，要适度调整原材料部门的产品价格，使基础原材料产业的资金利润率同于或高于其他产业的平均利润率，促进这些部门的生产积极性，缓解经济发展中的“瓶颈”压力。

2.明确资源产权，强化资源资产管理

建立和完善资源产权制度，是改善资源利用的必要社会制度条件。从发达国家情况看，已形成了一整套资源资产管理、资产交换的理论，制度和方法体系。我国在这方面工作尚嫌薄弱，长期以来存在着资源家底不清、产权关系模糊、无偿占用资源的现象。因此，要改变这种状况，必须做到：

首先，树立资源资产观念，建立资源资产管理制度，强化资源所有权，特别是国有资源的国家所有权。自然资源对人类的基本效能，从经济角度评价，同其他人工资产，如机器、厂房等是类似的，是人类获取最终产品和消费品不可缺少的中介。在满足稀缺性（大多数自然资源，包括空气、海洋等资源，都已处于稀缺状态下）条件时，可以为占用者带来收益，所以无可否认它是一类重要资产。从我国资源财产所有权体制来看，资源资产是国家重要的财富，是国力的重要体现，理应由国家加以系统管理。国家有关部门要代表国家行使综合管理资源的权利，其中包括制定政策法规，组织资源资产调查，建立资源实物帐户和价值帐户，对使用国有资源资产的单位和企业行使产权管理，组织收缴资源资产收益和产权转让收入，等等。

其次，实行资源所有权和使用权分离，对资源实施有偿使用和转让制度。目前，资源开发经营中存在着国营、集体、个体和外资企业等多种经济成分，实行资源两权分离是深化改革的重要内容。国家作为资源所有者对经营者征收资源占用费、耗竭补偿费和资源税是理所当然的。其中征收资源耗竭补偿费，是国家根据经营者占用资源资产价值的多少来征收费用，以补偿资源耗竭带来的实际损失，并用于资源勘探、增殖、更新等扩大再生产，使其能够持续利用。征收资源税是国家调节资源利用的重要手段，也是有效保护环境的重要手段，从国外、国内情况来看，能源税是最重要的一种资源税。

3.发展资源产业，补偿资源消耗

对于资源再生产活动，过去我们一直没有把它作为独立的产业看待。实际上，象矿产资源普查和勘探、土壤改良、耕地的恢复、采种育林、育草、水产育苗、海洋资源调查与勘探、废气废水的净化等活动，都是社会化再生产活动，应当作为一种独立的产业来看待，以确立它在整个经济活动中的作用和地位。

目前，一些学者把资源产业定义为通过社会投入进行保护、恢复、再生、更新和积累自然资源的生产活动，把它从原材料产业中分离出来，看作一个新的、独立的产业。大致可分为两类，一是资源勘探业，一是资源再生业。例如，对林业，可划分为营林业和林木采伐业。目前，应采取多种形式促使资源产业产品价值的实现，促进资源产业的健康发展。主要形式可以有这样几种：一种直接交易，即资源开发和使用部门与资源生产部门供求之间直接成交，如矿产资源勘查储量、营林中的经济林等，可以通过这种产需直接挂钩的形式实现其价值；二是间接补偿，即以资源产业发展资金机构或国家主管部门为中介进行补偿。如对一些超前储备的资源产品，尚没有买方市场，可以由国家主管部门或基金机构先行收购储备起未，待需要时再有偿提供给使用者。对于一些社会公益事业，如基础地质工作、生态防护林建设等，国家主管部门或其他中介机构可以先行投资，再由“产品”受益方进行补偿。当然，这几种形式的实行还有赖于资源市场的建立和完善。

4.建立自然资源核算体系

自然资源是国民收入或国民生产总值赖以不断增长的物质基础，它的大量消耗必然导致未来国民收入或国民生产总值的增长受到阻碍。因此，应该象对机械设备、厂房建筑的损耗进行折旧那样，对自然资源的损耗进行核算，并将其纳入国民经济核算体系，以正确地估量经济发展的实际状况和未来的发展潜力。

自然资源核算工作主要是提出一些实物指标、价值指标和公式，对自然资源的实物总量和实物消长变化量，对应的价值总量和价值变化量进行核算，并与国民经济核算表进行接口，按照资产更新和折旧的方式，把资源的增加和耗减以货币形式列入国民经济帐户中，以此来反映自然资源历年消长的变化情况以及与经济发展的内在关系。目前，这项工作在国内尚处于研究阶段，还没有开始施行，各方面应当进一步给予支持和推动。

5.研究制定基于市场的环境政策

在环境政策领域，市场手段正迅速得到一些国家的重视和采纳。与传统的直接管制手段相比，市场手段既能保证环境质量改善，又能满足区域经济增长的要求，是实现经济与环境效益相统一的重要途径。目前，我国的市场经济体制尚未完全建立，运用市场手段控制环境污染还需要有一个过程。因此，在这里介绍几种市场方法，主要目的是为将来制定环境政策时提供一些新思路。

一是排污权交易。这种方法主要通过建立合法的污染物排放权利，并允许这种权利象商品那样买入和卖出来进行排放控制。其做法一般是，政府机构评估出使一定区域内满足环境要求的污染物最大排放量，并将最大允许排放量分割成若干规定的排放量，即若干排污权，政府可以用不同的方式分配这些权利，如公开竞价拍卖、定价出售、无偿给予等，并通过建立排污权交易市场使这种权利能合法地买卖。在排污权市场上，排污者从其利益出发，自主决定买入或卖出排污权。因总的权利是以满足环境要求为限度的，因此，不管这些权利如何分配，环境质量和环境标准都会是统一的。

排污权交易将市场机制引入污染控制中：如果排污者能削减其排污量，他的余额就可以出售获利，因此可以刺激排污者发明或利用新的更经济的处理技术和方法，这样社会治理环境的总费用就会减少，效益差、污染严重的排污者在市场竞争中将处于不利地位。环保团体也可购买排污权，从而阻止排污者使用这部分权利，这将使环境质量高于环境标准。

排污权交易的理论和实践主要在美国发展起来的。1990年美国清洁空气法修正案应用了基于市场的控制策略。在控制二氧化硫排放上实施了排污权交易，并取得了成功，其所花费用只有采取“逐厂控制”措施所需费用的一半。另外，排污权交易不仅可在不同公司之间进行，也可在不同地区进行，同时企业还可把实际排放和允许排放的差量存在银行中。

二是市场干预。主要是政府通过价格干预或补贴使棠种市场（如废弃物材料综合利用市场）得以建立或连续运行。如荷兰，为促进某些废弃物材料如废汽车、废玻璃、废金属等循环利用，政府向承担废弃物运输的铁路部门给予价格补贴，每年要补贴几百万美元。再如，为了稳定废纸回收利用市场，政府直接干预废纸价格，使其提高到合理水平，刺激家庭或个人收集废纸出售给有关公司。

三是责任保险。在这种市场中，保险公司根据污染者对环境的可能损害程度或废弃物贮存费用大小收取保险金，使环境损害处罚的风险转移到保险公司。这种市场的刺激功能就是促使排污者把污染损害降到最小，或废弃物排放降到最少，从而免予支付较高的保险费。

上述几种市场方法，只能作为现行环境政策的一种补充，它的操作实施有待于进一步研究，同时，还取决于市场经济的发育程度。因此，从目前看，重要的还是巩固和完善现行的环境政策，如三同时、排污许可证等等。

三、构筑可持续发展的法律框架

实施可持续发展，一方面需要政策作引导，另一方面也需要法律作保障。因此，在建立社会主义市场经济法律体系框架的同时，也需要构筑可持续发展的法律框架。

可持续发展立法，应包括这样三个层次：一是在经济立法中，必须始终贯彻可持续发展的原则，把环境与经济协调发展作为一个重要目标。在有关立法中，规定建立“可持续发展影响评价”制度，即政府在制定政策、规划过程中和企业立项时，必须对可持续发展的影响作出评估。在已经或将来制定的《企业法》、《农业法》、《对外贸易法》和《乡镇企业法》等重要的经济法律中，必须要有环境与资源保护的内容，没有的在将来修订时应予补上。

二是建立和完善环境与资源法律体系。现行的环境与资源管理法律，有的已不再适应经济发展的需要，不符合市场经济和可持续发展的要求，必须加以修订和完善，如《环境保护法》、《森林法》、《大气污染防治法》和《水污染防治法》等等。同时，要着手研究制定一些尚处于立法空白的环境与资源法律，做到环境与资源的各个方面都能有法可依。如在环境方面，要抓紧制定《噪声控制法》、《固体废弃物污染防治法》、《防沙治沙法》、《有毒有害化学品管理法》、《放射性污染防治法》等等；在资源方面，要抓紧制定《资源综合利用法》、《节能法》、《自然资源保护法》、《野生植物资源保护法》、《土地法》、《海洋资源开发基本法》、《能源法》、《煤炭法》、《石油法》和《原子能法》等等。在制定这些法律时，既要坚持高标准、严要求；又要实事求是，考虑现实可能。既要考虑眼前需要，又要着眼于长远需要。因此，法律制定时目标要高，标准要严。有些目标和标准表面上看来暂时做不到，但是经过努力还是能够实现的，关键看下不下决心。国内外经验表明，没有严格的法律就没有健全的环境。这一点在立法时要给以充分注意。当然，我们也要考虑到经济发展的现实水平，考虑到中国的国情。总之，要掌握好“度”，制定的法律既要对发展经济有利，也要对维护人民的根本利益有利。

三是加强与国际环境公约相配套的国内立法。目前，我国已加入27项国际环境公约，签约必须履约，必须承担相应的国际义务，因此，要加强国内的配套立法，在气候变暖、臭氧层耗竭、生物多样性等全球环境问题方面，制定相应的法律法规，以履行业已签署的《气候变化框架公约》、《生物多样性公约》、《蒙特利尔议定书》等国际环境公约。