环境法的预防为主原则

Question

如题所述

Answer 1

我国环境法学界有以“预防为主、防治结合、综合治理原则”作为“预防原则”表述的，也有称之为“以防为主，防治结合原则”或“预防为主、防治结合、综合防治原则”的。例如吕忠梅教授就认为，“预防为主原则是预防为主、防治结合、综合整治原则的简称，其涵义是指国家在环境保护工作中采取各种预防措施，防止开发和建设活动中产生新的环境污染和破坏，而对已经造成的环境污染和破坏要积极治理”。蔡守秋教授则主张将“预防为主、防治结合、综合治理原则”统称为“污染综合防治原则”，并将之定义为“是指对污染的整体的、系统的、全过程的、多种环境介质的防治”，并认为该原则与欧共体的“综合污染控制”原则非常相似。
　　新环保法所规定的“预防为主、综合治理”，应理解为一项统一的环境法基本原则，其在学理上的表述就是预防原则，指对开发和利用环境行为所产生的环境质量下降或者环境破坏等，应当事前采取预测、分析和防范措施，以避免、消除由此可能带来的环境损害。我国环境法体系中，环境影响评价制度、三同时制度、排污许可证制度、限期治理制度、排污收费制度等都体现了这一原则的要求。

Answer 2

第一，国家为了保证发挥保护职能，必须能够采取预防性措施，以防止或减少对环境有害的影响。这种措施通常通过行政许可程序或者规划编制程序实现，对计划开展的建设、生产进行“环境性兼容性”（Umweltverträglichkeit ）审查，以将其可能的环境影响限制在最小的、被允许的程度。
第二，预防原则还要求尽量缓和的使用自然界提供的生存基础。这意味着，人类没有对自然无限的主宰权，同时，环境保护不能局限在消除损害或者治安管理式（ gefahrenpolizei-
lich）的措施。由此引申出以下三个原则：
a. 预防排放先于减少排放；
b. 建立风险及危险预防机制；
c. 预防资源枯竭（Ressourcenvorsorge），合理使用稀有环境产品。[1]
预防原则在行政比例原则的基础上构建，因该原则调整的社会关系在时间、空间尺度上极其广泛，须时刻注意其边界问题，以防止滥用。
传统的民主法治国家在进行立法前都需要对立法活动的必要性进行论证，因为宪法保障公民自由权，国家对自由权的入侵只有在被证明正当（gerechtfertigt）时才能进行，此外还应遵守比例原则（Verhältnismäßigkeitsprinzip），即是合适的、必要的和适当的。国家对其入侵公民自由权行为的必要性承担证明义务，环境法作为特别行政法也不例外，国家只有在证明了某个产品或工艺有害从而证明了其行为具有必要性，才能对其加以禁止。国家对其立法行为的必要性，负有举证责任。
由于预防原则作为一般法律原则，并没有清晰的法定定义，所以在贯彻及应用时，必须时刻注意其内涵及外延，以保证符合宪法原则。这个原则发端于德国，现已被绝大多数国家及国际组织确定为环境法基本原则。在国际环境法的应用中，已出现对这个原则的滥用情形，包括进行过宽解释以至于“举证责任倒置”，以“最差情形”（Worst-case Betrachtung）判断是否禁止产品或工艺，以及将该原则作为政治口号而不加界定的随意使用。“举证责任倒置”是指，本应由国家承担的论证立法必要性的举证责任，被生产者对产品或工艺是否有害的举证责任所代替，在决定是否禁止产品或者工艺时，举证责任被倒置了。这种举证责任倒置，在对尚未进入市场、对其知之甚少、潜在有害性确定无疑的物质进行管理时，可以适用，比如欧盟的化学物质登记制度（REACH）。只要规定了明确的检验要求，法的安定性（Rechts-
sicherheit）就能得到满足。如果将这种举证责任倒置用在已经进入市场的物质或已经在使用的工艺上，就是不适当的，因为绝大多数生产者无法证明其对环境的长期甚至中期影响。如果在这种情形下也扩展预防原则，将继续使用产品或工艺是否有害的举证责任转移至生产者，就侵犯了其既定的宪法权利。以产品或工艺能想到的对环境影响的“最差情形”为标准，考察是否允许使用该产品或工艺，乍看上去能够预防所有风险。但是，零风险是不存在的。风险与对风险的防控措施之间呈指数关系，即便再大力度的防控，风险也不可能为零。以“最差情形”为审查标准，实际上是对全面风险评估程序的简化，因为禁止该产品或工艺的风险并没有进入评估程序。当然，以“最差情形”预防风险并非全无适用场景。在发生事故后，在对公众进行告知时，必须应用这种“最差情形”评估方式，以便保护公众和做出改进。将预防原则当做政治口号加以标签式应用，仅因某种物质具有持久性就加以禁止，同样属于对该原则的滥用。因为这样一来，以预防风险为目的、理性清晰的风险评估不可能进行。而没有清晰的风险评估，加上本来就有限的环境公共管理人力和财政资源，政策制定者和行政机关很可能搞错问题的重点，在无关紧要的事情上大做文章。符合预防原则的风险评估应当是“全面风险路径”（holistic risk approach），即需要考察与风险事件相关的全部事实，包括风险防控措施本身带来的风险，这样才能掌握风险相关的事实全貌，并从科学角度、经济角度和社会角度对其进行全面评估。
除了防止以上三种滥用情形发生，行政比例原则也对预防原则的外延做出了限制。预防风险采取的措施必须对于实现预防的目标来说是合适的、必要的、适当的，也就是说，这种措施只有临时性特征，因为只有当科学认知缺乏时，才需要采取风险预防措施，而随着时间经过，认知缺乏会得到解决，预防措施也就不再必要。
注意了边界问题的预防原则在理论上是完美的，而应用于实践，则必须保证风险预防措施在准备和制定时的透明性，否则完美的理论也将落空。总的来说，程序透明既能提高措施的接受度，又能提高措施制定的水平。在预防措施制定过程中保持公开透明，更重要的原因则在于，科学界和利益相关方的广泛参与才能保证预防措施所应对的风险得到全面、准确的评估，风险评估所必需的信息才能得到全面的掌握。

Answer 3

预防为主的原则，就是根据环境问题产生的原因及特点，预 先采取防范措施，防止环境问题及环境损害的发生。预先防范是防治环境污染和破坏的主要措施。通常情况下，环境受到污染和 破坏以后，恢复起来是很困难的，有些生态环境破坏后甚至不可 恢复。
而且，恢复或治理需要付出很高的代价。 有些污染问题潜在的危害具有渐进性、长期性和复杂性，很难消除或需要很长时间才能消除。因此，预防为主是环境保护的重要原则。防治结合，就是在预防污染产生的同时，采取措施，积极治理 已经形成的环境污染和生态破坏。
预防主要是控制新污染源的产生，治理则是解决现实的环境问题，也是预防措施的继续。 只有防与治 结合，才能有效地控制环境污染和破坏，保护和改善环境。综合治理，是从“少投入多产出”的观点出发，用较小的投 人取得较大的效益。
根据环境的特点和行政管理职能，采取多种方式和多种途径相结合的办法，对环境污染或生态破坏进行治 理。综合方法很多，如防治工业污染、计划的目标和任务，同调 整工业布局、加强企业管理、进行技术改造、开展综合利用结合起来；工程治理同环境自然净化结合起来；奖励与惩罚结合起 来；环境管理同经济责任制结合起来等。
总之，要通过综合治理 使工业污染防治达到所规定的环境保护要求。