……对待民族利益的唯一正确的态度就是予以最大限度的满足，创造条件来排除由此引起冲突的一切可能。我们的经验使我们坚信，只有对各个民族的利益极其关心，才能消除冲突的根源，才能消除互不信任，才能消除对某种阴谋的担心，才能建立语言不同的人们，特别是工人农民的互相信任，没有这种信任，无论各民族人民之间的和平关系，或者现代文明中一切珍贵事物的比较顺利的发展，都是绝对不可能的。
——列宁
一、概述
（一）民族区域自治制度的概念
民族区域自治制度是指在我国疆域内，在国家统一领导下，以少数民族聚居区为基础，建立自治地方，设立自治机关，行使自治权的基本政治制度。
根据宪法第4条的规定，它包含三个方面的内容和特点：
1．民族区域自治以国家统一、领土完整为前提。民族自治地方是中华人民共和国不可分离的一部分，其自治权属于特殊的地方国家权力，与前苏联的加盟共和国不同，不享有脱离国家而独立的权利。民族自治地方是我国单一制国家结构条件下的一种地方政权形式，要在中央统一领导下行使自治权，管理本地区的和本民族的内部事务。
2．民族区域自治制度必须以少数民族聚居区为基础。这也就是说，只要有一定数量的少数民族人口聚居，就可以实行民族区域自治；民族区域自治也必须在少数民族聚居区内实行。这种自治制度是民族自治与区域自治的结合，即只有聚居在一定区域内的少数民族才能实行民族自治，不是分散居住的少数民族人口实行的民族文化自治，也不是一般意义上的与民族聚居无关的地方自治。
3．建立民族自治地方的目的是为了保护少数民族的权利。民族区域自治制度是在承认民族差异的基础上为了实现少数民族人民当家作主权利，使之能自主地管理本民族内部事务而建立的。少数民族作为我国人民中的一部分，享有的当家作主权利具有民族性。一方面，少数民族作为国家主人，他们在政治、经济、特别是文化上的特殊要求应得到特别保护；另一方面，少数民族在任何时候都享有民族的生存权和发展权。所以，在少数民族传统定居的地方实行民族自治，行使自治权是保障少数民族当家作主权利的关键。可以说自治权是民族区域自治制度的核心，否则，民族区域自治制度也就名存实亡了。
1984年5月31日，第六届全国人大第二次会议通过了《民族区域自治法》，作为少数民族实现自治权利的基本法律；2001年2月28日，第九届全国人大常委会第二十次会议对该法进行了广泛的修改，以适应国家经济发展和民族关系发展的需要。
（二）民族区域自治制度的形成及其意义
民族区域自治是具有中国特色的、解决民族问题的基本政治制度，是中国共产党人为解决民族问题进行多年探索的结果。早在江西苏区时，在《关于中国境内少数民族问题的决议案》和《中华苏维埃共和国宪法大纲》中就提出了民族自决的主张；抗日战争时期中共在陕甘宁边区提出了较完整的民族区域自治的主张，并在边区建立了若干民族自治地方；1947年5月1日，内蒙古自治区成立。解放后国家逐渐成立了各级民族自治地方，1954年宪法正式确立了这一基本政治制度。
我国民族区域自治制度的形成早于中华人民共和国的建立，对于解决多民族国家的统一、稳定和发展具有重要意义：
1．维护少数民族权利的宪政制度。尽管我国有56个民族，但却是一个汉族人口占绝对多数的国家，总体上说少数民族属于一种国家弱势群体；而另一方面，少数民族地区又构成了我国领土的主要部分，我国大部分自然资源都分布在这些地区。所以，对于人口较少的少数民族来说，如果不建立特殊的政治制度，少数民族的生存权很容易受到忽视，国家在开发自然资源时也容易侵犯少数民族人民的发展权。民族区域自治制度的建立，就是要在法律上和制度上、在特定地区内对少数民族的权利作出特别保护，使国家政策和国家管理向少数民族的正当权益倾斜，以保证全国人民的共同进步。
2．保障国家统一和民族团结的政治制度。少数民族地区是国家不可分离的一部分，在这些地区建立民族区域自治制度，是在确保少数民族权利的基础上，使少数民族在政治上同心同德共建社会主义大家庭的必要条件，维护祖国的统一。同时，从根本上说，民族区域自治制度也是确认少数民族政治参与权的制度，这是维护民族团结的重要制度保障。只有当民族利益不因国家整体利益而受到侵害的情况下，才能建立和促进民族间的平等、团结和互助关系。当这种关系作为一项政治制度建立后，一切企图分裂国家、破坏民族团结的政治阴谋都不能获得成功。
3．发展少数民族各项事业的社会制度。中华民族是一个融合了周边少数民族而形成的一个民族共同体，中华民族文化也是吸收少数民族文化而形成的一种先进的文明。从民族经济和文化各有特色这一点而言，少数民族的经济、文化并非绝对落后，民族区域自治制度为少数民族保持经济、文化传统提供了可能，也在此基础上为其发展开辟了广阔的空间。中国和世界文明发展史证明，只有在多种文化交流、互动的过程中，文明才能快速进步，否则就会停止不前；只有在多种经济形式并存的前提下，经济发展才是积极的、互相促进的。可以说，经济和文化发展的前提是有比较，而比较的基础是有相互联系关系的主体的存在。民族区域自治制度使这种比较型的进步成为可能。当然，从统计学角度看，少数民族整体经济、文化和教育水平较汉族落后，民族区域自治制度既向少数民族提供了保持自己文化特色的方式，又为他们发展经济、文化、教育等事业提供了可选择的手段。
二、民族自治地方
（一）民族自治地方的建立
民族自治地方、自治机关和自治权构成了我国民族区域自治制度的核心内容，建立民族自治地方是这一制度的起点。
所谓民族自治地方，是指以一个或几个少数民族聚居区为基础建立起来的行政区域。
从1954年宪法起，我国的民族自治地方就包括自治区、自治州、自治县三个区划等级，民族乡不是民族自治地方。其中自治州和自治县在蒙古族等东北少数民族聚居区按传统叫做“盟”和“旗”。
自治区是与省和直辖市平级的行政区划，自治州是与下设区、县的市即较大的市平级的行政区划，自治县与县平级。民族自治地方的名称，通常按地方名称－民族名称－行政地位的顺序组成，如“新疆维吾尔自治区”就是由“新疆”－“维吾尔”－“自治区”组成的。但在特殊情况下，也可有其他组成方式，如地方名称与民族名称不可分的地区，就可以将这两个名称合并命名，像内蒙古自治区、西藏自治区即是。
民族自治地方的建立需符合三个法定的主要条件，即当地民族关系、经济发展、历史情况。其中民族关系和经济发展是成立民族自治地方的主要应考虑的因素，例如，民族人口比例的变化、经济整体性程度等；而历史情况则属于“参酌”条件，如历史上有关地区民族构成的变化等；此外还应根据具体情况考虑其他条件，如国防和外交等关系。一个民族自治地方内有其他少数民族聚居，可以酌情建立相应的自治地方或民族乡。在所有民族自治地方内都可以包括一部分汉族或其他民族的居民区和城镇。
民族自治地方的建立、区域界线划分、名称组成，由于涉及到民族集体的权利，所以相对于普通行政区划，在程序上较为严格。民族区域自治法规定，在上述情况下，要由上级国家机关会同有关地方的国家机关和有关民族的代表（不是人大代表）充分协商拟定，按照法定程序报请批准。如自治区一级的民族自治地方的建立，就要由国务院会同某省级人民政府及有关民族的代表协商拟定，报全国人大批准。
同样，已有民族自治地方如有撤销、合并等的必要，也须经过严格的程序：
未经法定程序，不得撤销或者合并；
区域界线一经确定，未经法定程序，不得变动；
确实需要撤销、合并或者变动的，由上级国家机关的有关部门和该民族自治地方的自治机关充分协商拟定，按照法定程序报请批准。
（二）民族自治地方的类型
目前，我国民族自治地方基本上有三种类型：
1．以一个少数民族聚居区为基础建立的自治地方，如西藏自治区、宁夏回族自治区、吉林省延边朝鲜族自治州等。其特点是实行区域自治的只有一个少数民族，所辖区域内一般也没有其他少数民族自治地方。但在自治区域内也有其他少数民族，只是人数相对较少或居住较为分散，不宜再建其他自治地方。
2．以一个人口较多的少数民族聚居区为基础，同时又包括一个或几个人口较少的其他少数民族聚居区所建立的自治地方，如新疆维吾尔自治区、广西壮族自治区、内蒙古自治区。如在新疆维吾尔自治区内，又设有五个民族自治州、六个民族自治县。
3．以两个或三个的少数民族聚居区为基础联合建立的自治地方。如云南省德宏傣族景颇族自治州，就是由傣族和景颇族联合建立起来的自治州；甘肃省积石山保安族、东乡族和撒拉族自治县，是由保安族、东乡族和撒拉族三个少数民族联合建立的自治县，等等。
在所有民族自治地方内，都有一定数量的汉族居民，有的自治地方内汉族居民甚至占到人口的多数，如五大自治区内，除西藏自治区外，其他四个自治区中汉族人口都占总人口的多数。
三、民族自治机关
（一）民族自治机关的概念
民族自治机关是指民族自治地方设立的国家权力机关和国家行政机关，即自治区、自治州和自治县的人大及人民政府。
民族自治机关的组成和工作，由当地人大及其常委会通过的自治条例和单行条件规定。也就是说，自治机关的组成和工作不以有关组织法为依据，但有关的自治法规不得违背宪法和组织法的规定。宪法规定，我国的法制是统一的，所以，民族自治地方的司法机关即法院和检察院都不属于民族自治机关。
自治机关是民族区域自治制度保障，是特定的少数民族人民行使当家作主权利、管理民族事务的主要工具。如果没有自治机关，民族区域自治就无法落实。
（二）民族自治地方的人大
在原则上，民族自治地方人大的组成和一般地方人大一样，都由当地人民选举产生。自治县的人大由选民直接选举的代表组成；自治区、自治州的人大由下一级人大间接选出的代表组成。但是，根据民族区域自治法的规定，民族自治地方人大中少数民族代表应占特定的名称和比例，即实行区域自治的民族和其他少数民族代表的名额和比例，应根据选举法等法律规定的原则，由省级人大常委会决定，并报全国人大常委会备案。
民族自治地方人大常委会中应当有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任。也就是说，常委会主任可以由实行自治的民族的公民担任，也可以由其他民族包括汉族的公民担任。如果主任是其他民族的公民担任，则副主任中必须有自治民族的公民；如果主任是自治民族的公民，则副主任中仍不能排斥自治民族的公民。
（三）民族自治地方的政府
民族自治地方的人民政府由本级人大产生，对它负责，向它报告工作，受它监督；在本级人大闭会期间向本级人大常委会负责并报告工作。与此同时，它们也要向上一级国家行政机关负责并报告工作，并都是国务院统一领导下的国家行政机关，都要服从国务院。
民族自治地方政府首长即自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任，即他们必须来自于自治民族的公民，其他民族公民不能担任，只有政府的其他组成人员才应合理配备自治民族的公民和其他少数民族的人员，其中不排斥汉族人员。这意味着其他少数民族和汉族人员可以担任副主席、副州长、副县长以及厅局等机构的正副职领导人。
民族自治地方的人大和政府所属工作部门的普通干部和工作人员，应当合理配备自治民族和其他少数民族的人员。
（四）民族自治地方的司法机关
尽管民族自治地方的法院和检察院不属于自治机关，但它们在司法活动中必须为自治民族人民权利的实现提供保障，同时也为其他民族公民的诉讼权利提供保护。这主要是指法院和检察院都应用当地通用的语言审理和检察案件，并合理配备通晓当地通用语言文字的人员；对于不通晓当地通用语言文字的诉讼参与人，应当为他们提供翻译；法律文书应当根据实际需要，使用当地通用的一种或几种文字；保障各民族公民都有使用本民族语言文字进行诉讼的权利。
四、自治机关的自治权
（一）自治权的性质
民族自治地方的自治机关行使民族自治权，是民族区域自治制度的核心和实质。少数民族当家作主的权利和民族利益，都反映在自治权上，同时也根据自治权得到维护。民族自治权具有多重性，相对于其他民族来说，它是由法律确认的该民族人民整体的权利；相对于一般国家权力而言，它是特殊的地方国家权力，是民族自治机关行使的公共权力；相对于上级国家权力而言，它是民族自治地方的权利。不过，就自治机关行使的自治权属性看，它仍属于一种公共权力，只能依法享有和行使。
（二）自治权
民族自治地方在性质上是我国的地方行政区域，自治机关是一级地方国家机关，因此，它们依法行使一般地方国家机关的职权；同时作为民族自治机关，它们又依法享有广泛的自治权。具体来说主要包括以下几项：
1．制定自治法规。民族自治地方的人大有权依照当地民族政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。其中自治条例只能由人大制定，在实践中单行条例则可由人大及其常委会制定。
2．变通或者停止执行上级规范性法律文件。上级国家机关的决议、决定、命令或者指示如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报请该上级国家机关批准，变通或者停止执行。
3．使用通用的语言文字。自治机关在执行职务时，依照自治法规的规定，使用当地通用的一种或几种语言文字；同时使用几种语言文字的，可以以自治民族的语言文字为主。
4．培养、使用少数民族人才。自治机关根据需要，可从当地民族中培养选拔各级干部，各种科技、经营管理人才和技术工人。在录用工作人员时，对于自治民族和其他少数民族人员应给予适当照顾；在本地方企业、事业单位招收人员时，应优先招收少数民族人员。
5．组织本地方的公安部队。民族自治地方的自治机关依照国家的军事制度和当地实际情况，经国务院批准，可以组织本地方的公安部队。
6．有经济和财政自主权。民族自治地方根据自己的特点发展社会主义市场经济，在多种所有制基本经济制度下，鼓励发展非公有制经济。民族自治地方的财政是一级地方财政，自治机关有管理地方财政的自治权。凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，都应当由民族自治地方的自治机关自主安排使用。民族自治地方在全国统一的财政体制下，享受上级财政的照顾；其财政预算支出设机动资金，预备费在预算中所占比例高于一般地区。
民族自治地方的自治机关可以对开支标准、定员、定额等事项制定补充规定和具体办法，自治区的报国务院备案，自治州和自治县的报省级人民政府批准。
民族自治地方的自治机关在执行国家税法的时候，除应由国家统一审批的减免税收项目外，对属于地方财政收入的部分，报省、自治区或直辖市人民政府批准后，可以实行减税或者免税。
自治机关可根据需要，依法设立地方商业银行和城乡信用合作组织。
7．有安排和管理地方经济建设事业的自主权。民族自治地方的自治机关在国家宏观调控下，根据本地方的特点和需要，可以制定经济建设的方针政策和计划；合理调整生产关系；依法管理、保护和建设本地方的森林、草原，合理开发利用自然资源；根据本地方情况安排地方建设项目；自主管理属于本地方的企业、事业；经国务院批准可以开辟对外贸易口岸，在对外经济贸易中享受国家优惠政策。
8．有管理本地方的教育、科学技术、文化艺术、医疗卫生、体育等项事业的自主权，制定管理流动人口的办法。
新修订的民族区域自治法用几乎1/3的篇幅规定了上级国家机关对自治地方的职责，其中主要是国家的责任。这些新增的国家和上级国家机关责任集中在经济领域，要求它们积极支持民族自治地方的经济发展，加速培养各种少数民族人才，保证生态建设所需的配套资金到位。这是国家2000年启动“西部大开发战略”后，对这一战略的成功实施所提供的法律上的保障之一。
（三）自治机关的责任
民族自治地方自治机关的上述自治权，在许多方面也是自治地方和自治机关的责任或义务。如民族区域自治法第40条规定的自主决定本地方的医疗卫生事业发展规划、发展现代医药和民族传统医药的权利，同时也是自治机关的义务。自治机关在教育文化方面的责任尤其重大，负有扫除文盲、培养各少数民族专业人才、发放或从上级争取教育财政补助、尽可能采用少数民族文字课本、推广全国通用的普通话和规范汉字、扶持少数民族文字的教材和出版物的编译和出版工作、加大对文化事业的投入、支持民族历史文化书籍的收集和出版等工作、保护民族名胜古迹和珍贵文物及历史文化遗产等、普及科技知识，等等。此外，2001年新修改的民族区域自治法还特别规定和加强了自治地方和自治机关的两项义务：
实行计划生育和优生优育政策；根据法律规定，结合本地方实际情况，制定实行计划生育的办法。
保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害；禁止任何组织或者个人利用任何手段破坏草原和森林，严禁在草原或森林毁草毁林开荒。
这两项义务的目的实际上只有一个，即保证民族地区经济和社会的可持续发展：实行计划生育以保证人口素质的提高，实行环保政策以保证自然资源和生活生态质量改善。为此，新修订的民族区域自治法删除了原第31条，取消自治机关收购计划外工农业产品和土特产品的权力。
此外，自治机关还负有处理好自治地方内各民族关系的责任。其中包括保障各民族享有平等权利、教育和鼓励各民族干部互相学习各自语言文字、帮助其他少数民族发展各项事业、尊重其他民族意见、进行社会主义道德教育、建立团结互助的民族关系等等方面的责任。
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