在制度安排上，中国的宪政转型要面对许多重要问题，其中之一就是中央与地方政府的关系问题，即国家的结构问题，这是关乎国家长治久安，影响中华民族前途命运的大事。是保持现行的“混合式”的国家结构形式不变，还是实行联邦制，或是整合古今中外国家结构形式的优势，创新一种国家结构形式?这要取决于全国各阶层人民、各政治派别之间如何达成共识。
100多年前，当
孙中山等革命先行者致力于推翻帝制、创立共和之时，曾率先提出了建立联邦共和国的主张;今天，在探讨中国的宪政转型时，联邦主义的呼声再度浮出水面。联邦制是一种与我们的传统迥然不同的国家结构形式，是一种我们不熟悉的建构政治社会的方式，赞成者有之，但更多的是拒绝。拒绝的主要理由是，联邦制会导致国家分裂。笔者认为，持这种观点的人主要是基于以下的一些错误认识：一是误认为中国古代的“分封制”就是“联邦制”，二是误认为近代中国有人倡导并实践过的“联省自治”就是“联邦制”，三是将
苏联解体归咎于“联邦制”。
明确有关概念，澄清模糊认识，消除思想障碍，是达成“政治共识”的前提。让我们一起来回顾、梳理一下在中国和近代西方曾经实行或提倡过的国家结构形式，看看这些国家结构形式对于维护国家的统一和稳定，以及对经济社会的发展有何影响。
一
中国的夏、商朝的国家结构形式是“方国联盟制”。夏商两代，部族方国林立，每个王朝都由大大小小的方国组成，王只是诸多政治实体的共主，“天下共主”与方国之间只是一种臣服与纳贡关系，方国具有较强的独立性，共主地位的奠定是依托力量的制衡。各方国的独立性随着诸国间以及王畿间发展的不平衡而演化为离心作用，夏商王朝的覆亡除了是因为他们的腐朽残暴、失去民心外，重要原因是缘于内部方国势力的膨胀与中央王朝的失控。
中国西周时期的国家结构形式是“分封制”。周天子将王畿之外的土地连同土地上的居民分封给同姓宗室子弟、功臣及旧贵族之后代，受封者称诸侯。受封诸侯宣誓效忠于周天子，对天子有镇守疆土、出兵勤王、缴纳贡赋、朝聘述职等义务，以起到捍卫王室、以藩屏周的作用。诸侯有世袭的统治权，可治民、领兵、征赋、主祭等。封国与天子是册封与共主的关系，封国具有“相对独立、相对自治”的性质，天子一般不干涉诸侯内政。诸侯在自己的封国内进行再次分封，他将大部分土地分给卿大夫作采邑，卿大夫在自己的采邑内对士再进行分封，士直接统治人民。这种层层分封，形成了一种“天子——诸侯——卿大夫——士”的宗法贵族统治体系，从上到下确立了一种相互从属的组织关系。
分封制的实行，使周初的王权得到加强，各地区的政治、经济、文化联系得以密切，边远地区得到开发。
在分封制条件下，诸侯在自己的封地内有绝对的主权，周王室与各诸侯国的关系，主要靠宗法血缘、姻亲纽带和周王室的威望与实力来维系。随着时间的推移，分封之初的宗法血缘关系逐渐淡化，当王室衰微之时，各诸侯国便成为一种离心力量，出现不服甚至与王室分庭抗礼。一旦周王室对各诸侯失去了控制，整个社会就会呈现出无序状态。东周以后，王室逐渐衰微，相继崛起的各个诸侯割据称雄，竞相争霸，出现了数百年天下纷争的大乱局面。
秦朝以后的中国是以“
郡县制”为主要特征的国家结构形式。在齐涛主编的《资政通鉴 中国历代政治制度得失》一书中，将两千余年的中国行政区划史分为郡县时代、道路时代和行省时代。
秦汉魏晋南北朝是郡县时代，隋唐五代宋辽金为道路时代，元明清民国是行省时代。尽管它们的形态各异，但本质是相同的，都是“大一统”的中央集权制的国家结构形式。
秦统一六国后，在全国范围内推行郡县制，设立郡、县两级政权机构，以郡统县。郡是地方一级行政单位，受中央政权直接领导，郡设郡守，由皇帝任命，掌管全郡事务，是一郡最高行政长官。其职权包括对一般属吏的任免，对县治的控制和监督，对刑狱的审判以及对地方财政的支配等。县为地方二级政区，也是地方的基本行政单位，它也直接受中央政权领导，直接对中央政权负责，但要受郡的节制。县令为一县行政长官，由皇帝任命，负责全县政务。县令下设县丞和县尉，分别协助县令征召训练军队、维护治安和掌管刑狱等。
郡县制设置的目的在于保持中央政府对地方的直接控制权，维护中央集权的体制格局，确保帝国体系的存续和运转。郡县政区的设置和推行，在加强封建专制主义中央集权统治，维护国家的统一与安定，以及保障朝廷法令的贯彻执行，朝廷物资、度支和兵源的供给等方面起到了关键作用。
由于郡县主官事权相对集中，一方面有利于因地制宜，增强地方的活力，但另一方面也存在一些不利于中央集权的因素。当地方行政单元扩大，地方事权相对集中时，中央的权威失落，就会出现政治动荡，如魏晋南北朝时期和唐末藩镇割据时期。如果过分缩小地方行政单元，过度分散其事权，就会在一定程度上降低行政效率，不利于集中使用区域资源应付突发性危机，如两宋时期。
联邦制会导致国家分裂辨误
刘益森
由郡县制演化而来的行省制是元代的一大创举。行省原是“行中书省”或“行尚书省”的简称，意为朝廷行政中枢(中书省)的临时派出机构。元代之行省兼管军、政大事，其组织机构同中书省，设丞相、平章、左、右丞和参知政事等吏员，俨然是中央机构的缩影。行省官吏“掌国庶务，统郡县，镇边鄙，与都省为表里。凡钱粮、兵甲、屯种、漕运、军国重事，无不领”。中央政府以命令授权形式将部分权力交与行省行使，一切治权皆属中央政府，行省只是中央的代理而已，无论行政、财政、军事、司法诸事权，朝廷总是在直接掌握某些基本权力(如主要军队、官吏任用等)的同时，把相当一部分权力分寄于行省，然后借行省集权于中央。行省制适应了元朝加强中央集权和方便地方行政管理的双重需要，它在加强中央对地方有效控制的同时，也为地方施政预留了较大的空间。
行省制的推行，将边疆地区纳入中原王朝的直接统治之下，加强了中原王朝对边疆地区的管理以及边疆与内地之间的经济文化联系，有利于巩固多民族国家的统一和促进边疆地区政治、经济、文化的发展。行省所握权力大而不专，防止了它们代表中央分驭各地使命的减弱和向地方割据势力的转化。元行省制中央集权是秦汉以来郡县制中央集权模式的较高级演化形态，它所体现的中央集权与地方分权的主辅结合，明显优于单纯的中央集权与单纯的地方分权。
二
在近代，西方各国在构建国家结构形式时形成了两种不同的中央和地方政府间的关系模式，即复合制和单一制。复合制国家有两种主要形式，即邦联制和联邦制。单一制国家也有两种类型，即中央集权型单一制和地方分权型单一制。
邦联制是指两个以上的国家为了实现共同的利益而建立的一种稳定的联合体，如1989年苏联解体以后的
独联体，现在的欧盟。邦联制的特点有：邦联本身不是主权国家，邦联成员是主权国家;邦联以各成员国共同签订的条约为活动基础，邦联设有各成员单位的协商机关，由各成员国的政府首脑组成，其职能是协商成员国之间的共同事务;邦联只是各成员国组成的松散的国家联盟，没有统一的强大的中央政府，没有统一的宪法、军队、赋税、预算、国籍等。
联邦制国家是指由若干独立的政治实体(州、邦、共和国等)通过某种协议而组成的联合体，它是中央政府和地方政府相互独立又相互依存的一种政治组织形式。联邦制的基本特征有：第一，存在两套政府，一套是联邦中央政府，一套是联邦各成员政府。第二，联邦政府和各成员政府的权限划分由联邦宪法规定。两者在不同范围内各自按法律规定的方式分别行使统治权。联邦主要负责国防、外交和维护本国公民的基本权力;各成员政府则管理所辖范围的一般性事项，如治安﹑财政、税收、文化、教育﹑工业发展﹑商业活动等。联邦中央政府和各成员政府都不得违反宪法中关于它们各自应享有的权力和所处的地位的条款而侵入另一方的权力范围，当联邦政府与各成员政府发生权力冲突时，以联邦宪法为准，由
联邦最高法院或宪法法院裁决。第三，具有一部刚性的联邦成文宪法，联邦政府是一个有限的宪法性政府，各成员政府可以在联邦宪法所规定的权利范围内，制定适合本成员国的宪法和法律，并自主决定和管理本成员国事务;第四，公民拥有双重国籍。国民既有联邦国籍，又有联邦成员的国籍。第五，各成员下属的地方政府，实行地方自治，其自治权受法律保护，成员政府不能直接干涉所属地方政府的事务。
联邦制以宪法形式确定联邦和联邦成员之间的权力范围，既有利于解决历史遗留的宗教、民族问题，协调地区利益与整体利益之间的冲突，又使各部分的离散性不至于超出一定限度，乃至破坏整个共同体的统一和稳定。因此，多民族、多宗教或具有地方自治传统的国家一般均实行联邦制。目前，实行联邦制的国家有美国、德国、加拿大、瑞士、俄罗斯、澳大利亚等。
单一制是以按地域划分的普通行政区或自治区域为单位组成的国家结构形式。按照地方政府职权的大小，单一制国家又可以分为中央集权型单一制国家和地方分权型单一制国家。
在中央集权型单一制国家里，地方政府在中央政府的严格控制下行使职权，由中央委派官员或地方选出的官员代表中央管理地方行政事务，地方居民没有自治权，或地方虽设有自治机关，但受到中央政府的严格控制。法国是典型的中央集权型的单一制国家。
在地方分权型单一制国家中，地方居民依法组织地方公共机关，并在中央监督下依法自主处理本地区事务，中央不得干涉地方具体事务。英国、日本是典型的地方分权型单一制国家。
单一制国家的特点是：(1)国家只有一部统一的宪法，由统一的中央立法机关或授权地方政府立法机关根据宪法制定法律;(2)国家只有一个最高立法机关，一个中央政府，一个完整的司法系统;(3)地方政府的权力由中央授予，地方行政单位和自治单位受到中央政府的严格控制，一切大政方针由中央政府制定，整个政府体系实行层级管理，下级服从上级，各级服从中央;(4)全国公民具有统一的国籍;(5)国家作为一个独立的国际法主体而存在。
采用单一制的国家结构有利于维护国家的整体利益，用利于在全国范围内实现资源的优化配置，有利于提高政府的行政效率。
三
中国革命的先行者孙中山对国家结构形式进行了有益的探索。1894年在他创建兴中会时，就把美国式的“合众政府”(即联邦政体)视为民主政体的理想形式，当时他力主联邦制，意欲以联邦形式作为调整中央与地方关系的方法，用以巩固新生的革命政权。
或许是辛亥革命对时局的影响，或许是由于受康有为中央集权思想的影响，从1911年12月起，孙中山意识到实行联邦制与地方自治会导致地方分离主义，他改变了中国实行联邦制的主张，继而提出了均权主义的原则。
孙中山所倡导的均权主义是为了消除中央集权和地方分权的弊端而采取的一种新模式。在他看来，中央集权过多会导致专制主义，地方分权过多会导致政治割据。均权主义既是吸收了单一制集权长处，又吸取了联邦制分权优势的好方法。均权主义的主要内容包括：一、提出了划分中央权限与地方权限的标准。根据权力的性质划分，凡事务有全国一致之性质者，划归中央，有因地制宜者，划归地方。根据事务程度划分，例如军事、外交，宜统一而不宜分散，此权宜属中央;教育、卫生等则属于地方。根据行政事务分量多少来划分，中央行政对外的多，地方行政对内的多;中央行政政务的多，地方行政业务的多。根据行政推动手段来划分，中央行政由中央直接推行，地方行政分官治行政和自治行政两类，官治行政以中央法令委任行之，自治行政则由地方自行立法。二、明确了均权主义的权力范围和界限。均权主义的“均权”并非是“平均”，而是按事务的性质等标准，对中央与地方权限进行合理分配。均权主义所均之权是指国家的各项管理权而非主权，是治权而政权。三、在均权主义下实行地方自治。
“联省自治”运动是20世纪20年代盛行一时的宪政思潮和政治运动，其思想渊源来自于清末开始的对联邦制的探索。当时，资产阶级革命派和改良派都曾提出过将中国建立成一个联邦制国家的设想。“联省自治”包含：(一)容许各省自治，由各省自己制定省宪，依照省宪自组省政府，统治本省;(二)由各省选派代表，组织联省会议，制定联省宪法，建立联邦制国家。
1920年7月，湖南首先倡导发动了“联省自治”运动，随即波及全国大部分地区。1921年，省宪运动已在全国许多省区广泛开展。1921年5月，孙中山在广州就任“非常大总统”时发表宣言，表示支持省宪运动。孙中山对省宪运动的支持，反映了资产阶级希望通过省宪自治，以消除军阀割据，反对军阀独裁专制统治，建立一个开明、民主的政府的良好愿望。资产阶级学者们主张“联省自治”的出发点是希望通过地方自治，达到实现国家统一，巩固民主共和制度的目的。然而，“联省自治”不仅未能消除军阀割据，实现统一，反而为军阀割据披上了一层“合法”的面纱，成为了地方军阀实行武装割据的法律依据。
1924年1月国民党“一大”，选择了苏俄一党专制模式。在大会宣言中明确指出联省自治“不过分裂中国，使小军阀各占一省，自谋利益，以与挟持中央政府之大军阀相安无事而已，何自治之足云!”1926年国共联手北伐，席卷中南部各省，各省宪法和省议会随之扫荡殆尽。
四
在明确上述有关概念之后，我们就可以澄清文章开头所列的模糊认识。
第一，分封制不是联邦制。首先，它们的权力来源不同。分封制诸侯的王位来源于天子的册封，其后继承者的王位是通过“王位世袭制”和“嫡长子继承制”而取得，世代相传。联邦制成员国首脑的权力是民众的让渡，即通过选举获得，并且有一定的任期，一般不超过两届。
其次，它们权力的幅度或范围不同。分封制的诸侯在各自的领地内享有世袭的统治权，可治民、领兵、征赋、主祭等，对天子有镇守疆土、出兵勤王、缴纳贡赋、朝聘述职等义务。联邦制各成员国有自己的立法和行政机关，有自己的宪法、法律和国籍，管理本成员国内的财政、税收、文化、教育等公共行政事务，联邦制的地方权力范围明显小于分封制，不可能形成与中央政府相抗衡的力量。
其三，它们权力的强度不同。分封制中的诸侯有较大的统治区域，他们对卿大夫所拥有的权力要大于天子之于诸侯，在自己的封地内有绝对的主权，容易生成地方势力。联邦制中各成员国(州、邦)的统治区域较小，他们所辖的地方政府基本上实行地方自治，成员政府对地方政府的控制力较小。联邦中央政府具有绝对的军权、外交权，大部分的财权，控制国内绝大部分的能源、资源，对各成员国具有压倒性的权力优势。
其四，中央政府对它们的控制力度不同。分封制的诸侯在自己的封地内有绝对的主权，天子主要靠宗法血缘、姻亲纽带和周王室的威望与实力来维系与各诸侯国的关系，对诸侯没有实质性的约束。周天子对诸侯控制力的大小，完全取决于周王室政治、军事、经济力量的强弱，当王室衰微之时，各诸侯国就可能不服天子管束，甚至与王室分庭抗礼。在联邦制中，中央政府与各成员政府之间存在着明确的权力(立法权、行政权和财政权)划分，联邦中央政府和成员政府都不得违反宪法中关于它们各自应享有的权力和所处的地位的条款而侵入另一方的权力范围。它们都设有政府权限的仲裁机关(如联邦宪法法院)，负责处理联邦中央政府与各成员政府之间的矛盾纠纷，一般不会出现兵戎相见情景。
从上述分析中可以看出：在联邦制国家的制度安排中，各成员国不可能像分封制的诸侯那样积聚成割据称雄的实力和能力，真正的联邦制国家是比较稳定的，不可能出现军阀混战而导致国家分裂的局面。
第二，近代中国的“联省自治”政治运动，不是真正意义上的联邦制实践，而是一场东施效颦的闹剧。说它是场闹剧是因为发动“联省自治”的时机不对。尽管资产阶级改良派希望通过联省自治，建立联邦制中央政府，以消除军阀割据，实现国家的统一，但对于各省的大小军阀实力派而言，实行联省自治只是他们以求“自保”的权宜之计，即使是倡言自治的谭延闿、赵恒惕也并不是民主政治的无条件的拥护者。新制度的生长，需要适宜的土壤和气候条件，在当时中国的背景下，联省自治不可能获得真正的成功，因为20世纪的“20年代，中国的社会经济条件以及政治文化都远没有发展到足以实行这种‘民主政治’的阶段和程度。在一个既没有民族独立又缺乏民主机制的半殖民地半封建的国度里，把西方资本主义国家实行的联邦制、议会制等生搬硬套或改头换面地移植过来，根本不会有太大的生命力，因此，也不可能在中国的土壤上生根发芽。”(参见：王永祥：《戊戌以来的中国政治制度》第111页，南开大学出版社1991年)
没有宪政法治为基础的联省自治，不可能是真正的联邦制，它只会造成军阀割据称雄的局面。正如孙中山所讲的，真正的地方自治，“必待中国全体独立之后，是能有成。中国全体上未能获得自由，而欲一部分先能获得自由，其可能耶?”“自由之中国以内，始能有自由之省”。
“联省自治”实践的不幸结局，使后人对于联邦制谈虎色变，也使得我们对单一制国家结构形式下的地方自治理论和实践心存余悸和误解。
第三，苏联的解体不是联邦制造成的。因为苏联在其联邦制的具体设计上，严重地违背了联邦制的基本原则和精神。
首先，从构建联邦制的原因来看，联邦制是由分立的各国或地区根据共同签署的协议走向联合, 或在原本分歧程度较深的单一制国家内, 通过向地方分权而实现联邦意义上的新的联合。而苏联联邦制的确立是各独立的民族国家为求生存的需要。为了对付帝国主义的军事进攻、经济封锁和外交孤立，各独立的民族国家必须起来组成联邦制，才能有强大的实力抗击共同的内外敌人的进攻。
其次，从联邦制的组成要素来看，联邦制应以经济利益为基础，按行政地域划分主体。苏联的加盟共和国等地方区域的划分却是以民族为标准，联邦成员单位数目少。据有关学者研究表明，联邦成员单位越少，联邦越不稳定。而这种以民族为标准划分势必会出现各成员的面积人口经济发展水平不平衡的现象。从土地面积和人口规模来看，俄罗斯是苏联最大的加盟共和国，土地面积占苏联总面积的76%;人口占总人口的一半以上。无论从土地面积还是从人口规模来看，俄罗斯都构成了联邦中一个特大规模的成员单位，这本身就对联邦构成了很大威胁。俄罗斯“一国”独大，并享有特权地位，加深了俄罗斯与其他加盟共和国的隔阂。
其三，从联邦制的权力分配来看，联邦制国家应该制定一部有严格修改程序的宪法，在联邦政府与各构成单位(州、省、邦)之间分割国家权力。联邦政府管理国防、外交、统一大市场等与全国人民密切相关、需要集中管理的特殊事项，其他与各构成单位人民密切相关、能够分别管理的一般性事项，都由各构成单位政府管理。苏联宪法中虽明确规定了“联盟是各平等民族的自愿联合，每个共和国均得独立行使自己的国家权力”，但宪法中又规定在外交、军事、经济计划、交通邮电、财政预算、货币税收、土地法规、立法、基本劳动法、国民教育等等方面，由苏联最高领导机构苏维埃代表大会、苏维埃中央执行委员会及政府——苏联人民委员会统一掌握，统一领导。从联盟建立之初，各加盟共和国就没有条件“独立行使自己的权力”。 各加盟共和国虽有自己的法律、代议机关，形式上具有很大独立性，但实际上自治权利受到很大限制。在苏联体制下一党专制，高度集中的政治经济体制使得各共和国自主决定处理内部事务的权力大大缩水。联盟中央的决策机构设置在俄罗斯，在其他民族眼中，俄罗斯民族成为政权的化身，这就为日后苏联的解体埋下隐患。
其四，从联邦政府与各成员国之间的关系来看，联邦制国家的联邦政府与构成单位政府并不是核心与边缘、上级与下级的关系，而是具有不同权力和职能范围的政府之间的关系。它们彼此独立，权力都有限制。在苏联的党政不分、高度中央集权的体制下，联盟中央过分强调苏联的国家利益至上，轻视各共和国和民族地区的利益。地方无权决定自己的经济发展方向，经济结构也不合理，这严重损害了地方的利益，加深了各共和国与联盟中央之间的矛盾。俄罗斯联邦不但面积占绝对优势，在苏联的领导体制中也处于中央领导地位。俄罗斯人在国家和社会生活中享有特权地位，极易引起少数民族对联盟中央政府的不满，增强了他们的离心倾向。高度集中的党政经济体制，强调地方对中央的绝对服从，根本谈不上两者利益的协调，从而就没有建立起一种能实时化解矛盾的机制。一旦共产党因错误的执行而失去民心，中央的党政系统权威不在，苏联崩溃也就不可避免了。
其五，联邦制的有效运转需要民主制度的支撑，而苏联的联邦制是以巩固国家统一为首要价值的。他们为了适应革命和战争的需要, 为了对付随时都可能出现的国际颠覆, 强调在思想上保持高度的统一, 加强中央集权式的领导与一党专政的专制体系, 包括实行排斥市场经济的指令性计划经济, 以致最终出现了达到极权顶峰的斯大林模式。在这种形势下, 很难建立起适合联邦制发展的良好的公民社会环境与民主体系。横跨11个时区的多民族、多语种的联盟国家仅靠强权和集权得以维系，一旦放弃高度集权的管理方式，各民族的分离情绪必然高涨，各种矛盾必然层出不穷并日益激化。从1990年起，随着苏共对社会和改革进程的领导权的不断削弱直至丧失，苏联社会逐渐失控，以联盟形式建立的社会主义苏联，走向解体已是不可避免的了。
五
尽管中国古代的国家结构形式与近代西方的国家结构形式有某些相似之处，但它们有着本质的区别，无论是中央政府还是地方政府，中国古代实施的是专制独裁统治，近代西方倡导的是民主、法治，实施的是以分权制衡为主要内容的宪政体制。因此，笔者认为不仅中国古代的“方国联盟制”与近代西方的邦联制不同，分封制与联邦制各异，就是郡县制和行省制与西方的单一制也存在本质上的差别。如果将中国的郡县制、行省制等同于西方的单一制，就会混淆视听，给顽固派以口实，他们将以此为借口来阻挡中国社会的变革，妨碍社会的进步;就会麻痹人民大众的斗志，使他们裹足不前，安于现状，不思进取，中国的社会变革就会在低水平上徘徊。
“以史为鉴，可以知兴替”。较理想的国家结构形式应该是秉承民主、法治、分权制衡的宪政理念，在保证国家完整统一，独立富强的前提下，保障地方政府能够根据各地的实际情况因地制宜地、自主地处理好本地方的具体事务，能够充分发挥他们的积极性、主动性和创造性，繁荣地方经济，大力经济文化事业，构建和谐社会。笔者认为，在中国的宪政转型中，应借鉴西方的联邦制、地方分权型单一制和孙中山倡导的均权主义理论，取其所长，避其所短，并加以有机整合，创新一种适合中国国情的国家结构形式。