我国的行政法律制度
1999年１２月２７日
全国人大常委会法制讲座第十二讲
全国人大内务司法委员会委员、国家行政学院教授应松年
党的十五大提出的依法治国的基本方略，已由第九届全国人
大第二次会议写入宪法：“中华人民共和国实行依法治国，建立
社会主义法治国家。”依法行政是依法治国最重要的组成部分，
“在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性意义。”
宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家
权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。国家
行政机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。宪法又规
定，行政机关是权力机关的执行机关。权力机关的意志主要是通
过制定法律表达出来的，因此，从根本上说，行政机关是执法机
关。依法行政，是对行政机关提出的要求，要求行政机关行使行
政权力，必须有法律授权，权力来源于人民，来源于法律，并依
据法律。严格依照法律规定办事，法律是行政机关据以活动的根
据，也是人们对这种活动进行评判和监督的标准。改革开放以来
，我国加强了行政法制建设，从总体上看，是按照依法治国、依
法行政的要求展开的。依法行政，首先要为行政执法提供完善的
行政法律制度，授权明确，制度民主、公正，便于操作，符合市
场经济要求。其次是要政府依据法律的授权和规定，严格执法。
行政机关行使行政权力，执行法律，主要有两种方式，一是制定
规范，又称抽象行政行为，即国务院根据宪法、法律，制定行政
法规，国务院部委根据法律、行政法规，制定规章，地方政府还
要根据法律、行政法规和地方性法规，制定规章。二是依法作出
具体行政行为。这两者都要按照党的十五大的要求：“一切政府
机关必须依法行政，切实保障公民权利。”�
规定行政法律制度的，统称为行政法。从性质上说，行政法
是关于行政权的法，是关于行政权的授予、行政权的行使和运作
以及对行政权的授予、运作和行使进行监督的法律规范的总和。
这里所说的法律规范的总和，是指行政法是由众多法律规范组成
的。这与民法、刑法一般都有法典不同。因此，行政法就有一个
调整范围的问题。行政法大致由三部分组成：�
第一部 分，关于行政权的授予和组织行政机关的法律。大致
由行政组织法、行政编制法和公务员法等法律组成。�
第二部分，关于行政权的行使和运作的法律。这部分法律数
量最多，内容最为庞杂,称为行政行为法。�
行政权的运作大致有两种情况，一种情况是按行政管理事项
划分的行政权具体运作的法律。行政机关管理的事项有多少种类
，这部分法律就可分为多少种类。其中有些部门还可自成体系，
诸如公安、环保、税务等等。这种法律为数众多，范围极广，一
般称为部门行政法。另一种情况是与各级政府和各个部门都有关
的法律和规则，各级政府和各个部门都必须遵循。如行政立法的
规则；关于行政执法的法律，包括行政处罚、行政许可、行政强
制、行政征收、行政程序等法律。这里介绍的主要是和各级政府
各个部门都有关的全国统一的一些行政法律制度。�
第三部分，对行政机关的组织、行政权的行使和运作进行监
督的法律，统称为行政监督法。如行政监察法、审计法、行政复
议法、行政诉讼法、行政赔偿法等。�
以上三个部分，就是行政法的范围。�
二
下面根据依法治国、依法行政的基本精神，分别介绍上述三
个方面的法律制度。�
关于行政组织法
行政组织法是规范行政机关的职能、组织、编制的法律。按
照宪法，我国行政机关是权力机关的执行机关。因此，行政机关
行使的行政权力是权力机关通过法律授予的。行政机关自己不能
给自己授予权力，必须由法律授予。正因此，行政机关必须遵循
职权法定原则。行政机关不能行使法律没有授予的权限。这部分
内容在行政组织法中以性质、地位、职权、职能等形式表现出来
。�
权力的载体是行政组织。行政组织法还要对行政机关的机构
设置和相互关系；行政机关的层次与幅度、编制与职数、活动方
式；行政机关的成立、变更和撤销的程序等作出规定。这些都由
行政组织法加以规范，以避免主观随意性。这就是党的十五大报
告所提出的行政机构的组织、职能和编制必须法定化的要求，是
依法行政的重要的不可缺少的组成部分。�
我国目前已经有两部重要的行政组织法，即国务院组织法和
地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法中的地方政府
部分。这两部法律对规范国务院和地方政府的职权和组织，起了
重要作用。但多年来的实践也证明，长期以来，我国行政机关职
权不清、相互交叉冲突的情况比较突出，有些部门甚至行使了一
些自己不能或不该行使的权力；政府职能转变不能适应市场经济
的需要；机构臃肿，人浮于事，编制不断扩充、膨胀的问题始终
难以解决，等等。说明已有的行政组织法没有完全起到应有的规
范和控制作用，以至不得不多次求助于发动大规模的机构改革来
解决。此次机构改革以后，成果是否能巩固并继续得到发展，是
公众关心的焦点问题之一。要解决这个问题，唯一的办法是党的
十五大指出的方向，即把机构的组织、职能、编制法定化。为此
，加速制定、修改和完善行政组织法应该是当前立法的重要课题
之一，这也是世界各国的实践所证明了的。首先是要完善已有的
行政组织法，其中国务院组织法需要修改和充实，尤其是组织、
编制部分；地方政府组织法线条过粗，缺乏可操作性，可以考虑
仿照建国初期的办法，分为省、自治区、直辖市、市、县、乡以
及派出机关等各级组织法。目前在实践中问题最多的是各部门的
组织简则。50年代中期曾制定过十几个部、委、局的组织简则，
此后即付阙如。80年代后用三定方案代替组织法，作为过渡，也
是一种办法，但不能代替组织简则，要通过制定各部门组织简则
的办法来解决职权交叉冲突和机构设置的随意性等问题。�
根据我国在编制方面长期存在的问题，是否可以考虑单独制
定行政机关编制法，主要规范两项内容：�
一是行政机关人员的总定员。以改革后的编制为基础，每年
由总理向全国人大报告总编制数后由全国人大决定发布，原则是
总数逐年减少或持平，不能增加，由全国人大控制总数。至于行
政机关内部，由行政机关自行调节，可以全国定总数，也可分中
央与地方，或地方再分省定数，但总数不能超过上一年。与此同
时，属于国立的事业单位，也同样要控制总数。事业单位仍然会
有发展，但所需编制要在总定员中调节，在若干年内不能增编。
否则，只控制公务员总数就会失去意义。�
二是对编制的管理，主要规定行政机关在内部调整人数时，
关于编制的提出、审查、论证
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