■李军 【案例】
某地食品药品监管局在日常监督检查中发现，部分药品经营企业将药品零售经营权承包给内部职工，出租方（即法人企业）提供《药品经营许可证》给承包方使用，且双方之间有承包协议，有的协议还经公证处公证。协议内容大致是：承包方每月交给出租方一定数额的管理费，所得其他收入全部归承包方所有，出租方不再给承包方发放工资。
有意见认为，企业内部职工协议承包经营的形式，是市场经济中比较普遍的合法民事行为。企业内部职工而非外人承包经营药品，企业与其在工作上属于支配与被支配关系，这种承包经营行为不违法。
有意见认为，药品是特殊商品，必须获得法定部门的特许后，方能从事药品经营活动。企业与内部职工签订的承包合同，实质上是以合法形式（以协议形式承包并经公证）掩盖非法行为（承包方未获得法定许可经营药品）。按照《民法通则》第58条第七项规定，该民事行为应属无效，同时也违反了《合同法》第52条第五项规定，合同无效。而且，出租方（企业）与承包方（内部职工）签订承包协议后，两者已不是企业与职工的隶属管理关系，企业的出租行为与承包方的经营行为是两个独立的民事行为。因此，对于这种行为，出租方与承包方都应受到处罚。
【分析】
对于本案违法事实的认定，应该明确两个问题：一是承包协议是否有效，是否构成出租许可证、无证经营违法行为；二是违法主体是否合格。
不得出租经营许可证
承包经营是指企业所有人在不改变企业资产所有权的前提下，将企业全部或部分经营活动交由他人完成，承包人以企业名义对外开展经营活动，并依合同分享经营成果的行为。从合同法的原理分析，其实质是出租人将租赁物交付承租人使用、收益，承租人支付租金的行为，二者是不同的行为，不能混为一谈。
由于药品是特殊商品，直接关系到人身健康和生命安全，属于行政许可设定范围，所以，未经法定许可不能从事药品经营行为。《药品经营企业许可证》就是药品经营企业从事药品经营活动的法定凭证，正因为药品经营活动的法定许可和特殊性，所以《行政许可法》明令规定，不得“涂改、倒卖、出租、出借行政许可证件”，因此，以任何形式出租《药品经营企业许可证》的行为都是违法的。
以合法形式掩盖违法事实
合同生效必须真实、有效，且不能违背国家法律、法规规定。本案中，药品经营企业固然有其自主经营权，可以自主决定采取承包的方式进行经营，但由于《药品经营企业许可证》的法定主体是药品经营企业，且其具有未经法定程序不可转移的特性，故其承包经营不能包括“提供《药品经营企业许可证》给承包人使用”的行为。
承包人本无从事药品经营的资格，但其通过所谓的“承包经营”和《承包协议》的规定，获得了《药品经营企业许可证》的使用权，未经药监部门登记而取得了药品经营资格，这种以“发包”与“承包”合法形式掩盖出租许可证和无证经营违法实质的行为，已经违反了《民法通则》第58条第七项和《合同法》第52条第五项之规定，该民事行为和《承包协议》无效。同时，应该注意的是，合同是否经过公证并不是合同有效与否的必要条件，只要合同内容无效，即使进行公证，该合同依然无效，公证并不是违法合同生效的免责条款。
企业与承包方均违法
由于药品经营企业与承包人签订了《承包协议》，二者之间已不再是一般意义上的劳动雇佣关系，而是平等的民事主体，即合同的发包方和承包方。承包方与药品经营企业已不存在隶属关系，却以药品经营企业的名义使用其经营场所，并提供其单据从事药品经营行为，其使用的《药品经营企业许可证》正是基于《承包协议》由企业提供的，承包方并因此“每月交管理费”（实则租金），企业已经构成了变相出租许可证、承包方也构成了无证经营药品违法行为，二者都必须承担相应的法律责任。
因此，对于本案中的违法行为，应当依照《行政许可法》和《药品管理法》的相关规定分别给予处罚。
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