此文原载《华北地质经济管理通讯》1994年第4期
矿业是以地下不可再生的矿产资源为劳动对象的重要基础产业，尤其是处于工业化初期的我国，对矿产资源的依赖程度更大。据统计，我国95%以上的能源生产，75%～80%的工业原材料，均来自矿业生产。最新统计显示，1993年我国国有生产矿山开发利用的矿种162种，年产矿石量15.69亿吨；产值1012.99亿元；乡镇集体矿山和个体采矿开发利用的矿种170种，年产矿石量35.11亿吨，产值630.54亿元。但是，成绩背后旷日持久的矿业纠纷同样令人忧虑，其原因何在？解决出路在哪里？本文将对此作一粗浅的分析。
1 形形色色的矿业纠纷
1986年《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称《矿产资源法》颁布并实施，从而结束了我国矿业无法可依的历史，开辟了矿业法制化管理的新纪元。但是，《矿产资源法》实施8年来，虽然经地矿部和各级矿管部门、各级人民政府及有关部门的共同努力，无证非法开采矿产资源的情况在某些地方仍相当严重；而且，经调处、整顿已有好转的矿业秩序一旦放松管理马上出现反复。1993年6月，中央为减轻农民负担，取消了“乡镇集体、个体矿管费”，对全国17个省（区、市）依靠此项收费开展矿管工作的市（地）、县矿管机构影响很大，有的机构工作处于瘫痪状态，由此导致了不少地方矿业混乱秩序的回潮。大自然赐予我们子孙万代赖以繁衍生息的宝贵财富、生态环境，国家经济发展必须的物质基础，毁于被眼前利益诱惑的不法之徒，观之痛心疾首！矿老板可能是农民，但以获取个人利益为目的开采矿产资源者，已不再是农民成分，以矿管费形式代表国家收取矿产资源补偿费是理所应当的。
矿业纠纷的实质是资源之争，采矿主体之间的经济权益之争，久调不决的“热点”矿山纠纷，焦点集中表现在这一点。
（1）宝山铅锌银矿区。位于湖南桂阳县境内的宝山铅锌银矿区，是一个以铜、银、铅、锌等为主的多金属矿床，在总面积约3平方公里的矿区内，先后建成并投产了三家国营矿山，即中国有色金属工业总公司直属的宝山铅锌银矿、湖南桂阳县铅锌银矿和铅锌锰矿。现在中央直属的宝山铅锌银矿八大井下采掘系统主体工程基本竣工，已形成较为完善的生产系统；桂阳县的两家矿山也均形成了月处理矿石量150吨的生产能力，并建起了选矿厂和冶炼厂，企业间利益之争形成了中央、地方两级矿山的资源之争，并一拖再拖。该矿区至今虽经湖南省和有色总公司主要领导多次交换意见，地矿部领导与有关各方面多次协调，但分歧仍未消除，纠纷依然存在。
（2）首钢迁安矿区资源之争。首都钢铁公司1958年在河北迁安县建设矿山基地，累计投资6亿多元，现已建成年采选1850万吨的综合生产能力。1984年以后，迁安县群采铁矿迅速发展，全县建成铁矿45座，选厂37座，生产规模达到407.5万吨，成为全国第一产铁精粉大县，铁矿业收入占全县财政收入的1/3，成为地方经济发展的支柱产业。有限的资源，强烈的发展欲望，必然引起资源之争。目前在首钢采区范围内，就有70多处群采点和11座小选厂，更为严重的是，地方为达到占有开采的目的，竟把选矿厂建在矿体上，采取中断交通、拦截车辆等方式阻止首钢矿山职工和设备进入采区生产，双方矛盾不断加深。
（3）蒲白矿务局受小矿干扰严重。陕西省蒲白矿务局位于蒲城、白水两县境内，局所属规划区内1993年初有小煤矿118个，这些小矿大多分布在大矿各类保安煤柱和大矿巷道、采区的要害部位。小矿的侵入直接威胁着大矿安全生产，致使矿区服务年限缩短，资源损失浪费严重。
（4）翁福磷矿乱采损失严重。位于贵州省翁安、福泉两县境内的国家“八五”和“九五”期间建设的大型磷矿肥基地——翁福磷矿，近来大约有800人涌入英坪、磨坟两个矿段，哄抢、乱挖矿石，致使宝贵的磷矿资源损失贫化严重，破坏了国矿正常生产秩序。
（5）云锡矿再次面临“肺癌”袭击。云南个旧锡矿，素有锡都之称。1992年以来，每年有一万多人非法进入乱采滥挖，现在发展到偷、抢矿石，在井下通风巷道中肆意开辟采矿面。更令人发指的是，全公司18条机械通风系统均遭受不同程度的破坏，难以正常运行。云锡矿工面临重蹈肺癌发病率高的覆辙。
上面所列的资源纠纷及大矿遭群采破坏现象，只是我国矿业秩序混乱的一斑，难以概括全部。矿业纠纷对社会和经济造成的影响和损害是多方面的。
首先，是干扰正常矿山生产、国家经济建设秩序。由于矿业纠纷迟迟不能解决，致使近1/5的中央直属、国家统配矿山至今得不到合法的采矿权，严重影响着国有大中型矿山企业的搞活与发展；国家投巨资建成的生产系统，因资源纠纷或遭乱采破坏不能正常发挥作用，拖延了国家投资的回收。
其次，是资源浪费严重，安全事故经常发生。由于纠纷各方争抢的资源多是品位高的易采区，而忽略或干脆丢掉品位低的难采地段，造成资源的沉睡。在资源争夺战中，由于乡镇矿缺乏法律监督、缺乏安全条件，加之管理不善，安全事故经常发生，同时也给大矿带来无尽危害。特别是煤炭行业，乡镇煤矿百万吨死亡率达6人；1993年发生在安徽淮南矿务局的巷道灌水事件是多么惨痛的教训！
第三，是一些地区因纠纷升级，治安状况恶化。浙江长广煤矿曾出现过抢砸国矿地面生活设施和洗劫农村的恶性事件。1988年12月，位于长广煤矿公司矿区范围内的安徽广德县新杭乡农民，认为房屋开裂是长广公司六矿采煤所致，要求赔偿，矿方则认为是建筑不佳造成，双方争执不下，导致大规模械斗事件发生，酿成死亡1人，伤30人，财产损失严重的后果。
2 矿业纠纷症结探源
透过各种矛盾交织、各种认识上的反差形成的矿业纠纷难以调解的怪圈，我们发现矿业纠纷产生的根源在于：
第一，矿产资源开发缺乏合理的规划，地方、乡镇矿业发展缺乏资源保证。由于我国几十年的计划经济体制，只有国家办矿，国有矿山一枝独秀。各工业部门在批办国有矿山时，占用了过多的资源，矿区范围横跨百里，服务年限超过百年，占用了各省90%以上的资源，形成历史遗留问题；前几年，一些国家规划矿区忽视地方矿的存在，盲目地批准建设又增加了新的资源纠纷隐患，宝山铅锌银矿纠纷即是1989年国家计委、有色总公司在进行矿区规划时，没有客观地考虑已于1956年和1984年建起的2个地方铅锌矿存在，而地方政府也存在无视国家计划部门和国务院主管部门部署的情况。也正是国有大矿圈占了绝大多数的探明资源，而地方、乡镇矿山经过1986年以来的大规模外延扩大再生产，产量地位显著提高，迫切要求后备资源补充形势下，最为奏效又便捷的做法，就是去争国有矿山占用的暂时没有开采的资源，个体采矿者去偷、去抢国有矿山开采下来或准备开采的掘进面；同时，地方政府为保护地方工业发展，增加财政收入，限制国有大矿的采掘活动。国务院批准的全国重点产煤市——山西省孝义市，煤炭生产占工业产值的75%，而境内3/4的探明储量在汾西矿务局规划区内，在市煤炭生产接替资源十分紧张，汾西矿务局又不同意调整资源规划方案下，资源纠纷随之产生。
第二，现行财税体制下的地方利益之争。我国现行的两级财政、分灶吃饭的体制，刺激了地方发展经济的冲动，争项目、争投资、争资源开发占用权在所难免；分税制的实施使中央与地方各级财政，对不同隶属关系的矿山企业采取各自的支持、保护措施，引发出中央直属矿山与地方矿山的资源之争。跨省区矿山或矿务局纠纷，则产生中央与地方、地方间的双重争议。首钢公司与河北省迁安县地方矿山的纠纷，不仅表现为资源之争，更有地方对采矿利税外流而当地承受自然景观破坏、环境污染，农田、果园大面积减少以及地下水位下降之苦的强烈不满。浙江省长广煤矿公司11对矿井有8对位于安徽省广德县境内，由于历史原因，公司在矿区设立户籍、工商、交通及公、检、法等一整套由浙江省管辖的行政管理机构，除计划生育外，安徽省无权过问。安徽省方面对这种在辖区范围内失去正常的行政管理权，而浙江省长广公司在其境内采煤，污染环境，破坏生态环境，又无任何利益分享的做法早有怨词，在广德县地方煤炭工业大发展资源又不充足情况下，地方间的矛盾则由行政管辖权限的摩擦转变为行政权和资源开采权的双重争议，纠纷冲突更加频繁，规模也升级扩大。
第三，矿产资源的无偿占有、使用。这可能是各级规划部门不考虑矿产资源开发效益，任意规划矿区范围的根源所在，也是矿山间争抢资源占有开发权无所顾忌的原因之一。矿产资源是天赐富源，探明的矿产储量是经国家大量投入查明的，是国有资产的重要组成部分。多年沿袭形成的国有矿产资源无偿、无限量、无期限占用开发体制，不仅造成大量的宝贵资源财富的损失、浪费，而且酿成了目前这种我们不愿看到的资源纷争迭起、久调不决的局面。令人欣慰的是，1994年6月国务院150号令颁布了《矿产资源补偿费征收管理办法》，全国各地为开征工作做了充分准备，它的实施必然对矿产资源合理开发利用，减少国有资产的浪费流失，缓解目前各种资源纠纷起到重要作用。
第四，矿业法律、法规不健全，是纠纷产生、漫延、执法不力的重要原因。《中华人民共和国矿产资源法》是新中国的第一部矿业大法，从无法到有法，是一个巨大的进步，但脱胎于计划经济向商品经济转轨背景下的法律，天生具有浓厚的计划经济色彩，更不能适应社会主义市场经济体制发育、完善的新情况，加上配套法规迟迟不能出台，各类纠纷的出现在所难免。如《中华人民共和国矿产资源法》规定，矿山企业的矿区范围，由审批机关即工业主管部门批准，地矿行政主管部门对此不具否决权，这就使得矿山企业及其主管部门为自身利益损害国家和地方利益的行为有机可乘，从而埋下中央与地方资源之争的隐患。又如，具有独占性排他性特点的采矿权，矿法规定乡镇集体企业可以开采国有矿山范围内的边缘零星矿体，这等于为乡镇矿山破坏资源整体功能，偷、抢国有资源，开了一扇法律窗口。再如，行政处罚权主体问题，本应由各级矿产资源主管部门审理的无证开采、越界开采的涉及采矿权争议的案件，矿法却规定由市、县人民政府受理，在政企不分保护地方工业发展的错误思想支配下，执法为违法采矿活动猖獗，矿业纠纷的迭起执法提供了法律便利。
久调不决、反复出现的纠纷困扰了我们多年，阻碍了我国矿业的正常发展。
3 矿业纠纷出路探寻
首先是治标。由于矿业纠纷涉及面广，历史隐患与现实问题错综复杂，解决难度大，只靠地矿部门一家难以在短期内解决，必须各部门相互配合，关键要得到各级政府的高度重视和组织领导，尽可能缓解矛盾。纠纷双方要互相让步，从经济发展的大局出发，争取在一些具体问题上达成一致，尽快解决现存的矿业纠纷。
根本在于治本。治本需要从三方面着手。
第一，增加矿产资源勘探投入，缓解接替资源紧张的形势。资料表明，我国“六五”、“七五”、“八五”头两年地勘费投入，分别为124.3亿元、162.75亿元和182.41亿元，年平均增长幅度为6%，仅是同期国家财政收入增幅的一半。根据综合投入产出法预测主要矿产资源的需求量，再按吨地勘费投入法、累计地勘费投入法测算出，1988～2000年间年平均地勘费投资为160亿元，2001～2020年间年平均地勘费投资需205亿元，与1992年国家财政对地勘费的实际投资相比，相差数十亿元。可以认为，矿产资源供应紧张的局面，是长期的地勘投入不足的表现。解决的办法就是开源，多投入、多找矿。在矿产开发主体多元化的今天，仅靠国家财政投入，既不合理，也不现实；地方财政要拿出部分资金补助地勘工作，以利地方矿业发展，同时矿山企业也应划出一定资金用于找矿勘探，以寻找接替资源，这是可行的选择，也是必须走的矿业发展之路。
第二，改革办矿模式，充分考虑资源赋存地的利益。这是减少资源纠纷、利益争议的有效途径。矿产开发本身就是对自然环境的一项大手术，它所带来的环境影响是巨大的。在发生纠纷的地区则更为严重，由于纠纷双方缺少一个合法的采矿空间，生产中缺乏应有的责任感，只进行有经济效益的活动，很少承担对当地环境保护的责任，建设应有的辅助设施，使废石和尾矿无固定堆积场所，污水横流。矿产开发收益被投资者拿走，要祖辈生活在富源地的人们承受环境遭破坏的侵害，于理不通，也不会被地方政府所接受。可行的办法就是共享资源开发效益。河南中国长城铝业公司矿山公司和湖北宜昌磷矿公司，走中地联合办矿的路子，给了我们很好的启示。虽然，中央直属矿山具有明显的资金、技术、设备、管理优势，而地方则有得天独厚的资源、土地、劳动力优势，双方的联合既避开了各自的劣势，使优势能够发挥；又避免了可能的资源之争，从而保证了资源的合理开发利用。更有意义的是，联合办矿节省了大量的资金投入，摆脱了多年来形成的国家投资办矿、矿山办社会、背包袱的窠臼。
第三，改革现行矿业管理体制，使之适应社会主义市场经济体制发展的需要。首先是修改《中华人民共和国矿产资源法》中不利于资源管理的某些规定，明确执法主体的地位；加强执法队伍建设；其次是拆除条块分割形成的壁垒，使中央与地方共同关心资源的开发利用，破除所有制界限，按资源综合利用效益原则分配资源，鼓励民营化矿山的发展；再次是制定全国性的矿产资源规划分配方案，做到资源的有计划有序利用。
改革是一项史无前例的伟大工程，难免出现这样那样的问题，这并不足怪。矿业体制的改革作为伟大工程的一个组成部分，既要解决多年计划经济体制积淀形成的各种问题，又要适应总体改革的需要及矿业自身的特点，其难度可想而知。因此，对目前出现的矿业纠纷，首先是正视它的客观存在，探究其产生的原因，然后用改革的办法去积极解决。回顾过去几年的治理整顿，成效是显著的，由于主要侧重于强化管理，对一些深层次的痼疾触动不大，违法开采的现象还时有出现。但是，令我们高兴的是，今年国务院第150号令和152号令推出的《矿产资源补偿费征收管理办法》和《矿产资源法实施细则》明确了执法主体及其地位，结束了矿产资源无偿开采的历史。今年全国人大已作出决定，在近两年内对《矿产资源法》作出修改。国务院授权地矿部对矿产资源分配实施统一管理，并授权由地矿部组织对矿产资源的分配，实施行业规划和地区规划。随着上述法律法规的出台，并贯彻、落实，可以相信，矿业秩序的好转指日可待。